《美国宪法概论》

第九章 州政府行为

作者:杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯

第一节 概论

除第十三条修正案外,宪法的各种保证都是针对联邦政府和州政府的。在没有国会立法把这些宪法保证权利扩展到私人行为的情况下,就需要把它们与“州政府行为”联系起来。从一定程度上说,这种要求把政府牵扯进去从而使宪法保护发生效力的做法是一个宪法语言问题,例如宪法第一条和第十四条修正案具体提到了政府的错误行为。但是州政府行为学说也反映了宪法是一种基本法。它规定了个人和公民与政府之间的关系,而不是个人和公民相互之间的关系。此外,州政府行为规定被许多人看成是对个人自由的重要保护,它限制了政府对行动和结社自由的干涉,包括对自由使用个人财产能力的干涉。最后,一些人主张用州政府行为理论,通过强行诉诸州法而不是联邦法来推进联邦制的价值观。

然而,当确定表面上看上去属于私人性质的行为在什么情况下确实为私人行为时,问题就出现了。当今私人拥有的公司对个人行使的权力常常可以与政府的权力相提并论,而这种私人权力大部分源于政府提供的利益。政府可能与名义上是私人的个人和名义上属于民间的团体、俱乐部及协会有着“盘根错节的关系”;他们的行为可能是官方授权的,或在很大程度上受官方行为的鼓励,以至“私人行为”的标签对他们不大适宜。这些集团履行的某些职能有很强的公共性,即使这种活动为私人所为,但基本上仍是属于政府性的。在这样的情况下,就出现了这样一个问题:这种私人行为是否应看成是“州政府行为”。

第二节 州政府行为理论的形成

在“民权诸案”(1883年)中,最高法院通过布拉德利大法官裁定,禁止在为公众提供膳宿的处所实行种族歧视的1875年《民权法》违宪。由于这一案件的判决远在贸易管理权扩展至今日之广大范围之前,同时由于该项法律不只限于州际贸易,最高法院审议了第十三条和第十四条修正案的实施条款是否给予国会制定该项法律的权力。

布拉德利大法官从第十四条修正案第一款只禁止州政府行为这一前提谈起:“个人侵犯个人权利不是该条修正案的标的物。”那么,根据该修正案第五款,国会权力的范围是什么呢?简单地说,就是实施对州政府行为的有限禁止措施:“制定适当的法律,纠正这些被禁止的州法律和法令的影响,从而使之无效和无害。”这种权力全然是纠正性和补救性的,即为法院确定为属于实质性权利之行为提供补救,但并不界定实质性权利本身。国会权力限于纠正政府的不当行为。

最高法院这样做的动机是对个人自由和联邦制的关注。

把该修正案中规定的保证作进一步扩展将等于允许国会“建立一部管理社会上人与人之间各种私人权利的国内法法典。

这等于使国会取代州立法机关”。“不是由州政府以某种形式赞许或在州政府授权下出现的”私人错误应由州法处理。由于1875年的法律是直接针对私人行为的,该项法律本身又界定什么是实质性的错误行为,因而它超越了国会的立法权。

哈伦大法官不同意这种看法,他说,这部1875年的法律是第十四条修正案第一句中公民条款的有效实施,该条款具有“明显的肯定性”。他说,由这一旨定授权授予黑人的公民资格可以由具有“基本而直接性质”的国会立法提供保护。第十四条修正案第五款授权国会既实施该修正案的禁止性规定,又实施肯定性规定。公民资格的授予包括哪些内容呢?它至少包括“在属于同州白人公民的一切公民权利方面,黑人应不受种族歧视。”该修正案旨在保护这些特权和豁免权,使之不仅免受不友好的州法律的侵犯,而且免受公司和个人敌对行为的侵犯。从另一种角度看,哈伦大法官说,为公众提供膳宿处所的所有人是“州政府的代理人,因为在公共职责和功能方面,这些处所是受制于政府规章的。”由于1875年《民权法》中承认的权利是法定权利,不是社会权利,所以该民权法是国会有效行使第十四条修正案权力的结果。

在“民权诸案”中,最高法院还驳斥了根据第十三条修正案该法律合宪的说法。布拉德利大法官确实同意,该修正案的第一款废除了奴隶制,“建立了普遍自由”,是自行生效的反对个人不端行为的条款。国会可以根据该修正案第二款制定“基本和直接”法律,“废除合众国内形形色色的奴隶制表现”。但是他最后的结论却推翻了这些广义的前提,他的结论是:在为公众提供膳宿的处所中的种族歧视行为“与奴隶制或强迫劳役没有任何关系;如果当事人的任何权利受到侵犯,他应根据所在州的法律寻求补救”。最高法院驳斥了这种第十三条修正案第一款被违反的前提。

哈伦大法官再次针锋相对地反对最高法院多数大法官的意见。他斩钉截铁地说,第十三条修正案旨在保护前奴隶“免于因种族原因而被剥夺同州其他自由人所享有的公民权。”国会确定公司和个人在行使其公共或准公共职能中所实行的种族歧视构成了“奴役象征”,这是完全正确的——1875年《民权法》是国会根据第十三条修正案第二款对宪法权利的行使,是为了实施第十三条修正案的保证。

如果哈伦大法官对南北战争修正案含义的解释被接受,州政府行为理论的混乱历史或许大部分可以避免。同样地,如果最高法院愿意接受这种论点:州政府没有保证第十三条和第十四条修正案的实施,其本身就是一种错误行为的(即这两条修正案为各州施加了积极义务),这种错误行为的可由国会立法纠正,那么,早就有可能对更广范围内的行为提供了宪法保护。但是最高法院在“民权诸案”中,在实现宪法保证方面提出了一种远为狭义的理论。虽然在此案中形成的寻求联邦保护的障碍(特别是与国会强制执行有关的障碍)已经消失,但是它的基本原则——除第十三修正案外,必须是政府行为侵犯了宪法权利——依然是寻求宪法保护以免遭受私人名义行为之侵犯的一方遇到的重大障碍。

第三节 寻找州政府行为

在“民权诸案”中形成的州政府行为理论经久不衰,结果产生了旨在避免其责难的大量的引起混乱的争讼。显然,联邦或州官员的行为构成了“政府行为”,即使他们的行为违犯了法律。此外,这一术语包括政府各分支机构及部门的行为,或者,如果政府官员参与一个企业的管理或经营,则政府对该企业的活动负有责任。但是州政府在一般案件中受到的牵扯,通常远没有像在这些官方行为不端案件中那样直接,那样清楚。

什么情况下可把私人行为看成是州政府行为呢?这是州政府行为案件中的关键问题。在沃伦法院年代里,最高法院似乎动辄在私人名义的行为中寻找州政府行为,评论家们开始议论州政府行为理论的衰落。当时,这一理论似乎被融合到权利是否遭到侵犯这一问题之中,而不是作为一个入门问题:是否涉及了宪法权利。但是随着伯格出任最高法院首席大法官,州政府行为理论又得以恢复,而且势头很猛。一般说来,今日的州政府行为案件围绕着三个问题:一、活动是否属于“政府职能”;二、政府是否卷入私人活动很深,以致政府应对私人行为负责;三、是否可以说政府曾批准或授权(或可能极力鼓励)某项受质疑的行为,从而应对该行为负责。

一 政府职能

最高法院从来没有接受这种论点:第十四条修正案为各州规定了采取积极行动的责任,所以政府没有使用自己的管理权力保护宪法规定的权利就构成了州政府行为。然而,最高法院接受了这一主张:一种职能可能政府性很强,州或许无法推诿对这种职能之履行应负的责任——如果州在有责任阻止错误行为时未采取行动,那么这种不采取行动就变成了一种州政府行为。

当私人政党进行选举活动(如初选)时,根据第十四条和第十五条修正案该团体的活动构成了州政府行为。见“史密斯诉奥尔赖特案”(1944年);“特里诉亚当斯案”(1953年)〔以种族歧视方式进行的初选〕。政党活动是否总是构成州政府行为迄今尚无定论,但看来不会如此。当私有财产具有自治市的基本特点(如公司城镇)时,州政府行为就呈现出来了。见“马什诉亚拉巴马州案”(1946年)〔利用关于非法侵入的法律阻止宗教文件的散发〕。虽然看来对有关购物中心案件的处理也可能适用这一“政府职能”原则〔“食品雇主统一联合会第509地方分会诉洛根谷购物中心公司案”(1968年),与购物中心处的活动相关的罢工纠察宣传活动受宪法保护〕,后来的案件先是限制〔“劳埃德有限公司诉坦纳案”(1972年),散发与购物中心活动无关的传单被裁定为不受宪法保护〕,后来又批驳了这种观点:私有购物中心“在职能上相当于自治市”。见“赫金斯诉全国劳工关系局案”(1976年)〔“洛根谷案”的判决被推翻;根据言论是否与购物中心活动有关进行区分是一种不能容许的以言论内容为基础的歧视〕。总之,只有当私有财产“在职能上相当于”自治市时,才有州政府行为。政府职能分析方法的困难不仅表现在购物中心案件中,而且表现在“埃文斯诉牛顿案”(1966年)中。

“埃文斯案”裁定,在由私人托管人管理的公园内实行种族歧视违犯第十四条修正案。道格拉斯大法官代表最高法院称这一案件需要把“个人选择自己的伙伴”和“决定自己私生活的权利”与宪法禁止“州提倡的种族不平等”的规定协调一致。最高法院认定政府负有责任。虽然道格拉斯大法官本来可以把最高法院的判决完全建立在这种结论上:市政府“参与了公园的管理或控制”,即公园属公共管理性质,但他还采用了政府职能分析方法。他说:“即使是由这类私人公园提供的服务,仍然具有市政性质。”道格拉斯大法官把公园提供的服务与消防和警察部门提供的服务相提并论,最后的结论是“该公园从最根本上说是市政性质的”。

哈伦大法官持反对意见,他说,最高法院的政府职能理论是“一种时髦的口号,既牵强附会,又含糊不清。”采用类比推理,最高法院的分析方法可以扩展到教育、孤儿院、图书馆、垃圾收集、侦探社和大量的其他平行活动。哈伦对联邦主义的价值观表示关注,最后表示,这一含糊的理论“将留下后患,把宪法明智地留给各州决定的大量事务都转交给联邦处理”。

最高法院继续接受关于州政府行为的政府职能理论,但它的理论范围受到了严格的限制。目前,政府职能理论只限于“传统上完全留给各州的”那些职能。最高法院应用这一限制性标准,拒绝在私人所有的公益设施的运转中寻找州政府行为。见“杰克逊诉大都市爱迪生公司案”(1974年)〔州无义务提供公用服务;提供公用服务“传统上不是州的专有特权”〕。鉴于债务人可利用各种补救手段,州根据货栈主的留置权批准出售库存物资作为一种解决分歧的手段没有构成州的专有特权之委托问题。见“弗拉格兄弟公司诉布鲁克斯案”(1978年)。一所专收适应不良的中学生的私立学校决定解雇一名教师,该教师就此决定的合宪性提出质疑。在这起诉讼中,开办这一私立学校不属于州政府行为。适应不良者之教育不是州政府的专属领域。见“伦德尔—贝克诉科恩案”(1982年)。州政府对私人疗养院中关于病人转院或出院的决定不负责任。即使根据本州法律州政府有义务提供保健支持(实际上它没有这种法律义务),“也不能据此得出结论说,私人疗养院日常管理中作出的决定属于传统上专门由州政府为了公众和代表公众作出的那一类决定。”见“布鲁姆诉亚列茨基案”(1982年)。

二 深深卷入/共同参与

寻找州政府行为的另一种方法是根据政府与私人名义的行为者之间关系的性质。在“伯顿诉威尔明顿停车场管理处案”(1961年)中,以沃伦为首席大法官的最高法院需要回答的问题是:私人在属于市政府的停车场内租了房屋,开了一个饭馆,根据宪法市政府是

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