《美国宪法概论》

第十章 维护公民权利和自由的国会立法

作者:杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯

第一节 国会权力的来源

当国会寻求制定维护公民权利和自由的立法时,它可以以宪法各条款作为依据。例如,国会利用它的通商管理权,对为公众提供膳宿之处所的种族歧视提供了补救措施。见“亚特兰大中心汽车旅馆公司诉合众国案”(1964年);“卡赞巴赫诉麦克朗案”(1964年)。在《1964年民权法》的第四部分,国会使用开支权,禁止接受联邦资助者实行种族歧视,它利用同样的权力,要求使用联邦资金的公共工程项目部分承包给少数民族企业。见“富利洛夫诉克卢茨尼克案”(1980年)。

国会曾通过立法针对私人干涉州际迁徙提供司法补救〔见“格里芬诉布雷肯里奇案”(1971年)〕,并通过立法禁止在总统和副总统选举中使用居住期限规定——此规定以类似方式干涉州际迁徙权〔见“俄勒冈州诉米切尔案”(1970年)〕;同样地,国会还可以通过立法保护在公民与联邦关系问题中出现的“联邦权利”。在根据这些不同的宪法权力来源制定法律的过程中,国会甚至可以以立法形式禁止私人的不端行为。

各条宪法修正案也承认国会有实施这些修正案保证的立法权。第十三条、第十四条、第十五条、第十九条(妇女选举权)、第二十三条(哥伦比亚特区在总统选举中的选举权)、第二十四条(废除人头税)和第二十六条(年满十八岁公民的选举权)等修正案,都包含授权国会以适当立法实施有关保证的条款。在解释宪法授予国会的这种权力时,最高法院同对待贸易管理权和开支权一样,给这些权力以广义的解释。

只要国会能恰当地作出结论,它的立法是为了促进宪法保证,它就有权立法。见“麦克洛克诉马里兰州案”(1819年)。

第二节 实施第十三条修正案

第十三条修正案第二款规定,国会有权以“适当立法”实施该修正案中禁止奴隶制和强迫劳役的保证。虽然最高法院对自己享有的纠正私人和各州违犯第十三条修正案第一款的不端行为之权力持极为狭义的观点,但它认为第十三条修正案第二款授予国会广泛的权力,使它可以为根除“美国国内奴隶制的各种标志和事实”而制定必要而适当的立法。由于第十三条修正案第一款甚至禁止侵犯宪法保证权利的私人行为,国会可以制定立法,管理实行各种形式之奴隶制的私人行为。

“琼斯诉梅耶尔案”(1968年)维护了一项1866年的联邦法律,这项法律被解释为甚至禁止私人在销售或出租不动产和动产中实行种族歧视。在谈到国会的宪法权力问题时,斯图尔特大法官代表最高法院裁定,第十三条修正案授权条款“授权‘国会通过一切必要而适当的法律废除美国国内形形色色的奴隶制现象。’”由于国会能够合理地得出结论——奴隶制造成的限制和无行为能力包括对公民自由精髓的抑制,即对购买和租赁财产权利的抑制,所以该法律是合宪的。“当种族歧视把人们成群地赶进黑人居住区,并使他们购买财产的能力取决于他们的肤色时,那就是奴隶制的残余。”持异议者发表的不同意见只限于对最高法院就1866年民权法作出的管理私人歧视之解释提出质疑,而未对最高法院就宪法授权问题作出的解释提出质疑。

在“鲁尼恩诉麦克拉里案”(1976年)中,最高法院又维护了国会的权力:国会有权根据第十三条修正案第二款禁止黑人不能在与白人公民同样基础上“立约”的歧视行为。立法被解释为禁止商业性非教派私立学校对黑人的歧视。持异议的大法官对最高法院就联邦法律的解释提出质疑,认为不应把州法律解释为可以干预公民个人出于种族动机拒绝立约的行为,而不去干预使个人无能力立约或执行合约的州法律规则。但是,对于最高法院把第十三条修正案解释为支持国会的禁止种族歧视的立法,他们没有提出质疑。

“鲁尼恩案”还驳斥了该联邦法律侵犯了结社自由的论点。父母有自由把自己的子女送入主张种族隔离的学校,但宪法不保护学校排除少数民族的做法。“鲁尼恩案”没有回答这样一个问题:是否国会禁止建立在宗教基础上的种族歧视。

最高法院还驳斥了该法律侵犯了隐私权的说法。虽然隐私权可以扩展到真正私人性质的社交俱乐部,但它并不保护面向一般社会成员的私立学校不受联邦有关法律的约束。见第209—213页关于不结社权问题。

然而,在“孟菲思市诉格林案”(1981年)中,最高法院驳回了根据第十三条修正案和联邦立法对孟菲思市封闭一条道路提出的质疑,这条道路从外部黑人居住区开始,穿过白人居住区。驳回质疑的理由是,首先,该决定没有违犯第十三条修正案,因为封闭道路对黑人造成的不同影响“不能被公正地说成是奴隶制的标志或行为。”没有办法证明存在着种族歧视动机,给黑人带来的不利影响不足以构成对第十三条修正案的违犯,因为那种裁定“是对那一伟大自由宪章之伟大宗旨的庸俗化。对任一居住区居民之尊严的适当尊重要求这些居民既接受同样的公民利益,也接受同样的责任,不论这些居民的种族或民族血统如何”。关于国会立法问题,最高法院只是裁定,孟菲思市的行为未涉及任何歧视现象,未损害该立法旨在保护的那种财产利益。没有证据表明,孟菲思市官员把未给予黑人公民的利益授予了白人公民,或这一官方行为使黑人公民拥有的财产严重贬值。

第三节 实施第十四条修正案

一 国会的补救权

宪法第十四条修正案第五款规定,国会有权以适当立法实施该条中的保证。根据这一授权条款,国会可对经法院确定的侵犯第十四条修正案权利的行为提供法律补救。

国会制定的1965年《投票权法》第四条第五款规定,对在波多黎各学校完成6年级学业的公民,任何一州都不得以不具有英文读写能力为由剥夺其选举权。在“卡岑巴赫诉摩根案”(1966年)中,最高法院根据第十四条修正案第五款维护了上述规定的合宪性,引用了“麦克洛克诉马里兰州案”的广义标准;“以正确的观点来看,第五款是一种积极的立法授权,它授权国会行使酌处权,确定是否需要用立法形式,以及用何种立法,来确保第十四条修正案权利的实现。”

《投票权法》第四条第五款被认为是确保政府在基本公共事务方面执行非歧视政策的合理手段。把得到加强的波多黎各社区的政治权力和可能干涉以宪法为基础的州权两者加以权衡,以确定投票人资格,这是国会的职责。国会对这些因素的决断不应受〔最高法院的〕审查。如果最高法院能够察觉到一种基础,国会可能像它过去那样在此基础上解决冲突,那也就足够了。

二 国会的实质性权力

但是,在“卡岑巴赫案”中为最高法院撰写意见书的布伦南大法官并不是仅仅申明国会有为得到司法承认的第十四条修正案权利提供补救措施的权力,而是可以说,意见书的意思是要表明,国会自身可以作出实质性的决定:州关于投票权的文化要求违反平等保护保证,即使最高法院以前曾裁定这种投票权资格要求不违犯修正案。“如果把第十四条修正案第五款解释为首先需要司法部门确定实施国会排除在外的州立法是违犯该修正案的,然后以此作为维护国会制定的法律的条件,那么这种解释既贬低国会的智慧和能力,又降低了国会执行该修正案的责任。在这种情况下,它将使立法权只能发挥微不足道的作用:只废除司法部门准备裁决为违宪的州法,或只是通过把该修正案第一款中‘大而笼统的规定’具体化,对司法部门的裁决进行阐释。”《投票权法》第四条第五款可以作为旨在消除州投票人条件规定中的招人怨恨之歧视的立法而予以维护。国会已经发挥了“异常高明的立法能力”:“对各种互相竞争的因素进行权衡是国会的特权。

如果最高法院能够察觉到一种基础,国会根据这一基础裁定,实施纽约州文化水平规定剥夺公民投票权构成了违犯平等保护条款的招人怨恨之歧视,那也就足够了。”

哈伦大法官持反对意见,斯图尔特大法官与他站在一起。

哈伦认为,最高法院的前提,即第十四条修正案第五款的权力超越了补救措施而扩展到实质性权利,是一种令人不能接受的对司法职能的放弃。“当州发生明显违反联邦宪法标准的现象时,国会当然可以根据第十四条修正案第五款的授权采取适当的补救措施,以纠正和防止过错。但是,国会寻求处理的有关情况是否违犯宪法,这是一个司法问题,是应否使用第五款授权的必要先决条件。”约翰·马歇尔在“马伯里诉麦迪逊案”中曾说,“对法律作出解释是司法部门的职权范围和责任。”因此,哈伦大法官说,应由司法部门确定纽约州采用文化水平标准是否违反平等保护规定。国会可以对司法裁决进行阐释,但是它不能用自己对宪法的解释代替最高法院对宪法的解释。哈伦大法官最后说:“允许国会以简单多数对宪法解释问题有最终决定权,这是与宪法体制根本不相容的。”

对“卡岑巴赫案”的另一种解释则意味着,国会根据第十四条修正案所享有的立法权没有那样广泛。根据这种解释,“卡岑巴赫案”只意味着,当国会根据第十四条修正案第五款行使其补救权时,它可以在对事实进行审查的基础上得出结论,某个州缺乏足够的正当理由采取某项行动,所以国会决定以立法纠正之。例如,在“卡岑巴赫案”中,纽约州就缺乏足够的正当理由采用文化水平标准实行投票权歧视;因此,国会在立法上有权根据第五款通过《投票权法》采取矫正行动。

哈伦大法官还在“卡岑巴赫案”中发表异议指出,最高法院对第五款的解释将允许国会“运用其第五款‘酌处权’〔制定〕法令,从而削弱最高法院的平等保护和正当程序判决”。但是布伦南大法官在一个脚注中反对国会有任何权力削弱宪法保证。“我们强调,国会根据第五款所享有的权力只限于采取措施实施该修正案的保证;第五款未授予国会任何限制、废止或削弱这些保证的权力。”这就是“棘轮理论”——

国会根据第五款所享有的权力只能朝一个方向行使,即它是一种“实施”或扩展第十四条修正案权利的权力,而不是削弱这些权利的权力。布伦南大法官说,准许州开办种族隔离学校的国会立法就不是实施平等保护保证的合理手段。在“密西西比州立女子大学诉霍根案”(1982年)中,最高法院通过奥康纳大法官支持了这一看法而批驳了以下论点:国会颁布1972年教育修正案就是明确地准许该大学继续执行招收单性别学生的政策。“虽然我们尊重国会的决定和分类,但无论是国会还是各州都不能宣布一项剥夺第十四条修正案权利的法律是合法的。”

一些评论家认为“棘轮理论”是正确的,其根据是,虽然国会有卓越的实情调查能力,但它没有特殊资格就政府权力所受的限制作出合乎宪法规范的裁决。他们还指出,虽然最高法院应当尊重国会作出的涉及联邦制度的裁决,即规定有关行为应由哪一级政府来管,但是在涉及实质性个人权利的案件中,司法尊重原则是不适用的。另一些评论家则对棘轮理论的正确性提出怀疑。他们说,如果国会有酌处权和实情调查能力,可以保持各种竞争因素之平衡,则没有必然的理由说明,为什么国会不能朝着对宪法权利作出较狭义解释的方向去平衡。还有一个问题,就是所谓“削弱”是指什么。

拟议中的界定第十四条修正案中“人”这一名词的《人类生命法》打算把第十四条修正案规定的权益扩大到未出生的胎儿。但对批评这一建议人的来说,这是一种赤躶躶的企图削弱“罗诉韦德案”中确立的隐私权的行为。

“卡岑巴赫案”中采取的对国会根据第五款拥有的权力作广义解释之观念从未明确地遭到驳斥。然而,授权条款授予国会的权力不是毫无限制,这也是公认的。在“俄勒冈州诉米切尔案”(1970年)中,意见严重分歧的最高法院以5比4票裁定,1970年《投票权法》中把州选举投票人年龄最低要求降至18岁的一项规定违犯宪法。但是没有哪一种意见得到多数人的支持。该案件至多体现了这样一个有限的原则:国会不得用它的第五款权力违反宪法的其他条款,即既然宪法第一条第二款授予各州在州官员选举中规定投票人资格之权力,国会推翻州选举年龄规定之权力就受到限制。

三 应用于私人的权利

在“民权诸案”(1983年)中,最高法院裁定,国会根据南北战争修正案拥有的实施权只限于对修正案禁止的行为提供补救措施。国会只有权对各项州法的执行,对州行政和司法官员的行为,采取各种矫正办法。该修正案对私人权利的保护只限于国会可以提供法律补救措施,纠正州政府对私人所犯的过错。允许国会直接对私人行为立法等于允许该机构“建立一部规定社会上人与人之间各种私人权利的新国内法法典。其结果是使国会取代各州议会”。

但是,这种表面上绝对禁止国会把第十四条修正案第五款应用于私人行为的做法,至少在“合众国诉格斯特案”(1966年)中受到质疑。斯图尔特大法官为最高法院撰写的意见书建立在这一前提之上:指控违反联邦民权法的起诉包含对州政府卷入的指控,或对干涉州际旅行权的指控。州际旅行权是不局限于州政府行为的基本宪法权利。然而在“格斯特案”中发表平行意见的6名大法官指出,根据第十四条修正案,公民有不受种族歧视地使用州有设施的权利;国会有权根据第五款对干涉这一权利的现象立法。例如,布伦南大法官(沃伦首席大法官和道格拉斯大法官对他的意见表示赞同)坚定地断言,第五款“授权国会制定它认为适当而必要的法律,以保护〔第十四条〕修正案规定的和产生于〔第十四条〕修正案的权利;因此国会有全权确定,惩罚干扰这一权利行使的私人阴谋乃为全面保护这一权利所必需。”他明确地不赞成这种前提:国会的权力局限于对州政府行为制定矫正立法。“正确地看,第十四条修正案第五款似乎是一种积极的立法授权,准予国会在制定法律补救措施方面行使酌处权,以实现所有公民之间的民权和政治平等。”

由于通过贸易条款、开支权和第十三条修正案确定了国会保护公民权利的权力范围,所以没有必要再确定根据第十四条修正案国会管理私人行为之权力的整个范围。见“格里芬诉布雷肯里奇案”(1971年),该案之判决维护了一项联邦民权法令的实施,这项法令规定,对干涉以第十三条修正案为依据的各种宪法权利和州际迁徙权的个人处以损害赔偿。

最高法院明确指出,起诉指控不需要考虑根据第十四条修正案国会权力之范围。

第四节 实施第十五条修正案

与其它南北战争修正案一样,第十五条修正案第二款授权国会以适当立法实施该条的保证。最高法院在解释这一授权时,再次应用了“麦克洛克诉马里兰州案”确定的原则。只要国会能明智地确定,立法将能实现宪法关于禁止在投票中实行种族歧视的规定,该立法就是合宪的。因此,在“南卡罗来纳州诉卡岑巴赫案”(1966年)中,最高法院维护了废除投票人登记资格规定的1965年的《投票权法》,因为国会确定那些规定是种族歧视性的。最高法院说:“与各州保留的权力相比较,国会可以使用任何合理手段实现宪法关于禁止在投票中实行种族歧视的规定。”国会可以明智地确定,《投票权法》规定的特别补救措施是正当的,因为逐案诉讼未能战胜选举中普遍而根深蒂固的种族歧视。又,在“俄勒冈州诉米切尔案”(1970年)中,最高法院注意到国会长期歧视性地使用文化测试,根据种族剥夺选民的投票权,支持了1970年《投票权法》中禁止使用文化测试的条款。

在“罗姆市诉合众国案”(1980年)中,最高法院维护了1965年《投票权法》的有关规定,司法部长根据这些规定拒绝批准佐治亚州罗姆市选举规定方面的变化,理由是这些变化可能有歧视性效果。罗姆市争辩说,由于第十五条修正案第一款只禁止选举中有目的的种族歧视,国会在根据第十五条修正案第二款制定补救性规定时也应受到同样的限制。但是最高法院说:很清楚,根据第十五条修正案第二款,国会可以禁止其本身并不违反该修正案第一款的做法,只要按照“麦克洛克诉马里兰州案”中的解释,禁止选举中种族歧视的规定是“适当的”。国会可能合理地得出这样的结论:“因为有明显的故意种族歧视之历史的管辖区所作的选举规定变化伴有故意歧视的危险,所以禁止有歧视性效果的变化是适当的。”

后来北卡罗来纳州在选举州议会中使用一个选举区选举多名议员的名额分配方案,结果该方案遭到质疑,这为重申“罗姆市案”原则提供了一个机会。黑人选民说,这种方案使他们选出自己代表的机会比白人少。他们根据《投票权法》1982年修正案对一个选区选举多名议员的方案提出质疑。

《投票权法》把“‘结果’检验”确立为“有关法律标准”。修改后的《投票权法》第二款规定,这一标准应当通过“总体情况”分析方法付诸实施。这一方法要调查有关选举方案是否损害少数民族成员参加政治进程的机会。最高法院把修改后的《投票权法》解释为可应用于防止歧视性影响,认为经这样解释后的该项法律是根据第十五条修正案第二款而行使宪法授予的国会权力,不论第十五条修正案第一款是否规定需要证明有歧视目的。见“桑伯格诉金格尔斯案”(1986年)。

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