《美国宪法概论》

第三章 联邦制中州的权力

作者:杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯

各州拥有为其公民的健康、道德和福利制定法律的广泛的警察权力。但是,州政府行为像国家政府那样是受宪法限制的,这些限制不是起因于特定的宪法保证,就是由于宪法规定的联邦政府和州政府之间的权力分配。本章的内容是阐述“我国联邦制”中的各种因素。

有些宪法权力是完全属于国家性质的,它们不允许联邦政府和州政府共同行使。例如,战争权力和外交事务权力均授予国家政府,基本上排除州对这些方面的控制。见“托尔诉莫雷诺案”(1982年)〔归化管理权力〕。其他权力,诸如通过征税筹措预算权和开支权力则是共同权力。

第一节 州管理贸易的权力

一 权力的性质

在“吉本斯诉奥格登案”(1824年)中,最高法院审议了贸易权力究竟是专有还是共有的问题。虽然约翰·马歇尔找到权力专有性的“强有力”的论据,但这未必能最终解决问题,因为州法律与国会法案相矛盾。根据宪法第六条联邦法律高于州法条款,州的法律服从于联邦制定的法律。马歇尔在阐明贸易权力的性质时,讨论了允许各州制定检查法律的根据,虽然这些法律看来构成了对州际贸易实行管理。他的结论是,这种州管理是行使警察权力,而不是对州际贸易行使国家权力。这一区分照顾到各州的需要,以便各州把管理州际贸易作为它们致力于维护其公民的健康、道德和福利的部分工作。然而,这一区分实际上避开了各州行使其权力到什么程度就会损害州际贸易这一基本问题。对州的管理究竟是称作警察权力,还是叫行使贸易权力,这一要害问题仍要视州的法律与国家贸易权力取得一致的情况而定。

二 被管理的问题:“库利案”原则

“库利诉费城港管理委员会案”(1851年)维护了宾夕法尼亚州的一项法令,该法令规定进出费城港的船只要用当地领航员。柯蒂斯大法官首先提出该前提,即:法律确实构成了一种对州际贸易的管理,但管理州际商业是一种共同权力。

的确,“库利案”的处理可以说是阐明了一种“有选择的专属性”——未实施的贸易条款,即国会未曾立法的条款,本身是否排除州的管理,这将在有选择性的基础上视所管理的问题而定。

最高法院提出了一项原则,现在称为库利原则:“该〔贸易〕权内的任何问题,只要其性质是全国性的,或只容许一种统一制度,或管理计划,均可说成是具有一种需要只由国会立法的性质。”审理“库利案”的最高法院在将此标准运用到实际中时,确定领航管理最好由适合于当地需要的多样性的条例来规定。

但是,如果库利原则意味着最高法院只该关注州实施管理的标的物,而不关注管理的性质,那么,这一原则作为未实施贸易条款否定含义之检验标准的充分性就成了问题。如果国会没有行使贸易权力——如果它是未实施的权力——那就仍有一个关键的问题:州的法律对州际贸易的影响是什么?

这个问题不能光靠州法的标的物来回答。理由之一是,这一做法会最后成为标签法学。

三 现代方法:利益的平衡

处理贸易权诉讼的现代方法承认,“未实施的”贸易条款确实有“负面含义”,限制了州的管理权。而确定这一权力则取决于州的管理性质,所采用的标准如下:

凡法令进行公正的管理以实现合法的当地公众利益,而它对州际贸易的影响仅属附带性的,对此应予以维护,除非强加给这种贸易的限制与一般认定的当地利益相比是明显地过了头。如果裁定当地目的合法,那么,问题就成为一个程度大小的事了。当然,可以容忍的限制的程度将取决于所涉及的当地利益的性质,以及能否既促进当地利益而对州际活动的影响又较小。——见“派克诉布鲁期丘奇公司案”(1970年)。

这一公开宣布的平衡方法取代了早先的唯名论观点的检验,按那种观点检验,一个州法的有效性取决于对州际贸易的影响被认定为是“间接的”还是“直接的”。相反,权衡方法迫使法院进行实情调查,以便确定:(1)州法是遵循一种州的合法目标而进行一种公平管理,还是对州际贸易利益有所歧视;(2)如果法律是非歧视性的,那么,在进行管理中州的利益是否不顾及对州际贸易的不利影响。首要的问题是,权衡利益的作法对法院是否适合,以及法院有没有能力来权衡斟酌诸如经济资料数据和经济考虑等非法律因素。

(一)区别对待:目的、手段、效果

现代未实施贸易条款原则认定,应由法院最初确定一个州是不是拥有实施管理的合法的警察权益。如果州的唯一目标是针对州外利益,偏袒当地利益,那么,这种歧视性的立法几乎肯定无疑地违反了贸易条款。贸易条款的有重要历史意义的目的在于,防止不可避免地会引起他州报复的有狭隘地方观念的州立法。此外,据说因这种歧视而蒙受损害的外州利益也无法依靠普通的立法手段来纠正这类不公平的现象——因为它们在实行歧视的州的立法机构中没有代表权(政治理由)。因此,专门实行保护主义的管理实际上从其本身而言就是不允许的。

在“鲍德温诉西利格公司案”(1935年)中,最高法院取消了一项纽约州禁止以低于本州牛奶售价的价格出售从他州买进的牛奶的法律。法院的理由是,“凡公开宣布的阻挠目的以及其必然趋势是压制或削弱各州之间竞争影响者,均属违反贸易条款之列。最终的原则是“一个州与另一个州打交道中不得使自己处于经济上孤立的地位”。即使涉及州的至关紧要的社会福利目的,它也不能对州际竞争的自由流通设置障碍,因为这种竞争是符合构成贸易条款依据的共同市场原理的:“宪法是在政治哲学范围内而不是在狭隘的地区观念的范围内制定的。它的制定是基于这种理论,即若干个州的人民必须生死与共,休戚相关;而繁荣与得救最终来自团结一致而不是分裂。”

即使一个州的法律是为了服务于一项合法的警察权力目标,那也不意味着它就不具有歧视性。正如“费城市诉新泽西州案”(1978年)中所说,“保护主义的祸根既能存在于立法目的之中,也能存在于立法手段之中。”在“费城案”中,最高法院裁定,新泽西州禁止他州的固态或液态废物进入该州的法律是违宪的。直言不讳地讲,新泽西州能不能拒绝作为费城的一个垃圾站,最高法院的回答是否定的。新泽西州可能在其边界范围内不允许倾泻任何更多的固态或液态废物,但不能设置专门对付外州废料的障碍。“不论新泽西州的最终目的是什么,均不得靠歧视来自该州境外的贸易物起来实现此目的,除非有除这些物品原产地之外的理由对这些物品另作处理。”简言之,当一个州的法律按其条例的字面意思把限制强加给外州利益而没有强加给本州利益时,这种限制大概会被列为明显的歧视手段之类,从而需要作更加细致详尽的司法审查。

“费城市案”中的非歧视原则在“休斯诉俄克拉何马州案”(1979年)中得到了实施。一项俄克拉何马州禁止在州外出售自由游动的米诺鱼(即使允许州内销售)的法令被取消。

布伦南大法官说,这种明显的歧视性立法“促使对任何声称的合法的当地目的,以及没有非歧视性替代办法一事进行最严格的审查”。即使假定该法令是出于对俄克拉何马州生态和环境的关怀,“所采用的方法也是最具有歧视性的”。因为生态的保护靠的是把全部限制加到外州的利益之上。

对采用明显歧视性手段的州法作出裁决而进行的这种强化审查检验方法,已运用到其他很多方面。因此,这种检验被用来宣布规定公用事业公司优先照顾州内用户对水力电力需要的一项州法令无效。该法令采用明显的保护主义手段,因而是无效的。见“新英格兰动力公司诉新罕布什尔州案”(1982年)。再则,在“斯波哈斯根据道格拉斯告发诉内布拉斯加州案”(1982年)中,内布拉斯加州的一项许可证制度被裁定没有满足适用于对明显歧视性州法的“最严格的审查”的检验要求。该项许可证制度限制把内布拉斯加的地下水出售给其他州,如果买水的那个州拒绝在内布拉斯加州出售地下水的话。尽管该州在其地下水方面的生态保护和健康卫生的利益“毫无疑问是合法的和十分重要的”,但是,该法律并不是严格地针对着达成此目标而制定的。

然而,在有些情况下,一个州采用歧视性手段进行的管理可在面对未实施商业条款的挑战时生存下来。缅因州禁止输入活的钓饵鱼以免缅因水产品染上外来寄生虫病,该禁令得到了维护。一个州可以使用歧视性手段以谋求合法的州警察权益,即保护当地水产业,如果不存在其他任何较少限制性的手段的话。见“缅因州诉泰勒案”(1986年)。但是,“明显地歧视外州制造的产品”的法令将予以取消。因此,俄亥俄州对作为酒精—汽油混合燃料组成部分出售的乙醇的燃料销售税实行税额减免,但只限于在俄亥俄州或给俄亥俄州乙醇以同样税收优惠的州里生产的乙醇,是违反未实施贸易条款的。这种互惠的规定挽救不了该项法律,因为如果说互惠与不互惠有什么区别的话,互惠规定只会通过寻求其他地方对俄亥俄州乙醇更优惠的条件,加剧这种歧视。该州所要促进的臆测中的卫生和贸易利益,不能成为强加给外州售货商的明显不利条件的理由。见“印第安纳新能源公司诉林巴奇案”(1988年)。

正如“林巴奇案”所表明的那样,如果一个州法的运作是要管理州境外的活动的话,那么,这个州法很可能会有歧视性,因而需要更严格的司法审查。例如,一项纽约州法规定,酿酒厂以不高于其他州的批发商所付的最低批发价向本州的批发商出售产品,这就构成了违反贸易条款的决不容许的治外法权管理。一个州可以为本州的消费者谋求较低的价格,但不能规定其他州的生产者或消费者让出他们本来可能拥有的竞争优势。“经济保护主义不仅企图把好处利益转给当地商人;还可能企图使当地的消费者占其他州消费者的上风。”见“布朗-福尔曼酿酒公司诉纽约州酒业管理局案”(1986年)。

同样,一个州规定外州发货人要证实他们每月送该州啤酒的牌价不高于邻近各州啤酒的价格,按照贸易条款,这是无效的。“一项直接控制全部发生在州境外的商业活动的法令超过了行使法律的州的权力的固有限度,因而它是无效的,不管立法机构是否有意要确定该法令的治外法权范围。”在这类情况下,关键要弄清,该法律的实际效果是否控制着该州境外的行为。见“希利诉啤酒研究所案”(1989年)。

即使某项法令表面上看是非歧视性的,而且旨在服务于合法的社会福利目标,这种法律对州际贸易的影响方面仍可能是有歧视性的。在“亨特诉华盛顿苹果广告委员会案”(1977年)中,一项北卡罗来纳州法令规定,凡在该州出售的封闭包装的苹果均只标明美国等级,该法令被裁定为违宪。尽管从字面上看这种法律似乎是非歧视性的,因为它平等地适用于外州和本州的售货商,但实际上情况并非如此。让华盛顿州的售货商遵循北卡罗来纳州的规定,实际上是剥夺他们能够利用华盛顿州高超的分级制度进行竞争的优势。当发现一项法律具有某种歧视作用时,“举证的责任就落到州的身上,该州既要从该法令维护当地利益的角度,又要从无法采取足以保存处于危急中的当地利益的非歧视性的替代办法的角度,来说明该项法律的合理性”。见“迪安牛奶公司诉麦迪逊案”。

据称,北卡罗来纳州法律是一项保护消费者的措施,但情况并非如此。出产品果的华盛顿州已提出一套比美国农业部分级制度更为精细的苹果分级制度。因此,要把华盛顿州的苹果按美国等级分,这种做法就剥夺了消费者早先所掌握的知识。可以采取其他的、非歧视性的替代办法,例如,禁止使用比美国农业部标准差的州分级制。

当然,鉴别某项法律对州际贸易带有歧视性的影响,并不总是那么容易。“埃克森公司诉马里兰州州长

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