《美国宪法概论》

第四章 国会和行政权力

作者:杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯

根据《联邦条款》,行政职能由国会各委员会行使。但是,宪法制订者在第二条第一款中规定:“行政权属于美利坚合众国总统。”这一授权条款是简略地指第二条中所规定的全部明示行政权,还是指选择一个单一的而不是多元的行政当局?抑或是一项单独的授权条款,授与总统以权力来执行所有“行政”性质的职能(有时称为“固有的”行政权)?尽管历届总统经常声称拥有固有的行政权力(通常援引权力授予条款),而这种要求也得到最高法院方面的某些有利的反应[见“合众国诉中西部石油公司案”(1915年);“德布斯案”(1895年);“尼格尔案”(1889年)],但从未真正需要依靠权力授予条款作为一个独立的权力来源,来证明行政行动之正确。宪法第二条中没有界定的广泛明示权力使总统有极大的余地采取主动行动。关于此问题的一般情况,可参阅a·s·米勒所著《总统权力概述》(1977年)一书。

读一下宪法第二条所列的明示权力,你不会感到有一点点现代行政权的味道。由于在国内和外交事务方面需要采取迅速的、明智的和有效的行动,这就意味着权力总是要向行政当局集中。尽管宪法中所规定的很多含糊其辞和结论不明的行政权力是与国会分享的,总统的主动行动一般只是得到国会的默认,而法院往往避免对行政行动进行司法审议,尤其是外交和国家安全方面的行政行动。的确,人们提出,涉及到在国会和行政部门之间权力划分的分权问题一般应被认为是不宜进行司法审查的政治问题。参阅j·乔珀著《司法审查和国家政治程序》(1980年)第263页。

根据宪法上行政当局和国会之间的权力划分,就产生了一种权力分立的制度,在此制度中,各个单独的机构一般行使共享的或混合的权力。国家机构之间的实际关系更多地是取决于现实情况和习俗,而不是正式的宪法文字。

宪法文本中明确提出的行政权,在涉及到权力应与国会分享的种种问题时多半讲得很笼统。在这种情况下,行政权和国会权力之间有时发生对抗,并不足怪。过去,行政部门通常总是在冲突中占上风。然而,国会越来越积极努力地使它与行政部门之间的权力划分更加具体明确和条理化。它在促进行政部门的职责和责任的旗帜下通过了这一类立法。但是,在林顿·约翰逊之后的大部分时间里,行政部门和立法部门一直被不同的政党所控制,鉴于这一情况,不难看出这类立法努力是有其党派和政治分歧的根源的。

当国会企图具体限定行政权时,它是否侵犯了行政权?国会是否因而篡夺了它与其他部门共享的权力?总的来说,要由最高法院来回答问题。而最高法院对这些问题的答复从来不是清楚明白的。其实,可以说最高法院是作了两套答复。一种答复方法可以称之为拘泥形式的或咬文嚼字的方法。这种方法非常强调宪法的文本和刻板地遵守严格的权力分立。最高法院的另一方法是功能法,突出各部门之间需要制衡和相互依赖。基于这一认识,不能把政府各部门看作是密封的隔舱;宪法文本和各部门之间的界线必须有时服从于灵活性和功能性。在这两种方法——功能主义法对拘泥形式法——的相互竞争中,功能主义法得助于其令人敬畏的代言人首席大法官伦奎斯特,已成为占主导地位的方法。见“莫里森诉奥尔森案”(1988年);“米斯特里塔诉合众国案”(1989年)。但可比较“鲍谢尔诉赛纳尔案”(1986年)。另一方面,大法官斯卡利亚在“莫里森案”和“米斯特里塔案”中以强有力的但是孤立的不同意见表达了拘泥形式法。

第一节 国内方面

一 行政立法

宪法第一条规定立法权属于国会。总统在立法方面的正式宪法权力,主要在于他有权提出立法和拥有否决权。而甚至连这种拒绝同意立法的否决权也可以被两院的三分之二多数票所撤销。见宪法第一条第七款。但是,宪法再次暗示总统在立法中所起的作用。总统利用其办事机构制定立法和影响立法议事,因而变成了真正的总立法人。

总统还独立于正式的立法程序之外进行“立法”。他通过发布行政命令和公告,指挥庞大的联邦行政机构。这种行政决策的范围界限是什么?在多大程度上总统可以行使独立的(或甚至反对)法定授权?对这些问题无法参照宪法的权力划分找出现成的答案。法院也提供不了更多的解答指南。

或许在“扬斯敦钢板钢管公司诉索耶案”(1952年)

(《钢铁厂接管案》)中,司法界尽了最大努力提供了某种答案。在该案中,最高法院裁定,杜鲁门总统在朝鲜战争期间为防止破坏性的罢工下令接管钢铁厂是违宪的。代表最高法院的布莱克大法官指出,国会曾专门反对把接管作为防止罢工的手段。但是,总统不是依靠法定的授权采取行动,而是靠宪法第二条赋予他权力之总和。布莱克大法官强调国会的立法权,而摈斥了行政的国内立法。他说:“在我们宪法的框架内,使法律得以忠实地履行的总统权力本身就驳斥了认为他是立法者的想法。”总统作为总司令的权力(以及大概还有他的外交权)不能被引申为总统拥有“最终的权力”来接管私人财产以免国内生产陷入停顿。“这是国家立法人员而不是军事当局的工作。”

不过,“钢铁厂接管案”往往被援引为拒绝总统有此特权之例,又被当作授权行使国内立法之例。其理由是,大多数法官同意总统有权在国内事务方面采取紧急行动,至少在国会没有专门的否定意见的情况下,总统有此权力。在上述案件中代表3名持不同意见者发言的文森大法官,援引了宪法第二条关于总统要使法律得到忠实地履行和作为总司令的权力,并指出历史上行政方面的主动行动缺少合法的授权,来证明“至少采取必要的临时行动以便执行与国家存亡攸关的立法计划”是正当的。3名法官尽管基于国会对接管的反对而同意裁定接管是违宪的,但并没有排除总统可主动采取紧急措施。至于“紧急”的含义是什么,则没有作出答复。

杰克逊大法官的赞同意见特别具有恒久的价值。他说,“总统的权力不是一成不变的,它是随着与国会权力的脱离或结合而变动的。”当总统在国会授权下采取行动时,他的宪法权力达到了最高点;而一旦他的行动与国会的意志背道而驰,他的权力则降到了最低点。当总统必须依靠他自己的权力时,他是在“半阴影区中”采取行动,“他和国会在这种区域中或者有着一致的权力,或者权力的分配并不确定”。在这种共享权力的半阴影区中,“事件的紧迫性和当代不可思议的事情而非抽象的法律论点”决定了分权的含义。

二 行政扣压

宪法第一条将财权授予国会。不过,历届总统经常声称拥有扣压特权,即扣下或拖延国会拨款的开支。当立法授予行政领导采取这一行动的斟酌权时,涉及宪法的问题是微乎其微的。但是,在70年代,随着总统越来越多地采取扣压的做法,甚至有人声称总统拥有宪法权力来扣压拨款,即使国会已批准必须开支这笔拨款。所提出的论点是,总统肩负着履行一切法律的宪法职责,包括履行实施财政和债务限制的法律,要求他使相互矛盾的立法委托权协调一致。此外,固有的行政权据说包括对财政保持控制。其实,当行政扣压涉及外交和国家安全——历来是行政职责的范围——时,国会本身是否有批准开支的宪法权力,这还是个问题。

批评扣压的人反驳说,执行法律的权力不能包括其开国会政策抉择的权力。“把加在总统身上的忠实地执行法律的义务硬说成含有一种禁止执法的权力,这是对宪法的新奇的解释,是完全不容许的。”见“肯德尔诉合众国(根据斯托克斯告发)案”(1838年)[总统命令邮政管理局局长对邮政职工发放低于国会规定的工资,这是不合法的]。他们还指出,固有行政权即使被认可,也不能扩大到包括拥有置国会的立法权力于不顾的特权。最后,反对者声称,扣压的实际效果等于让总统行使宪法并未授予的项目否决权。

尽管较低级法院的判决一般地拒绝了总统此举是合乎宪法的观点,但最高法院的裁决并未触及这一宪法问题。见“特雷恩诉纽约市案”(1975年)。1974年,国会通过了《国会预算和扣压控制法》,它要求总统的扣压令需得到国会批准,或不为国会所否决(视扣压的性质而定)。然而,该法的合宪性是成问题的。它是否过度地侵犯了行政权,尤其在外交和国家安全方面,抑或它仅仅在共享权力方面起到一种合理分配职能的作用?它是不是还体现了“移民和归化局诉查德案”(1983年)所禁止的立法否决权?

三 委托和立法否决权

深深植根于分权原则中的美国立宪主义的一条庄严的戒律是,凡是已被委托出去的权力或职责不得重新委托。显然,这一不得委托原则没有运用得过死,否则就不可能有我们的现代行政州了。由于现代州的复杂性,对不得委托原则的解释从来就有着相当大的自由度。因此,当国会创立合众国判决委员会和将它配属司法部门并授权该委员会可颁布对联邦法院起制约作用的判决指南时,这一作法被认定为没有违反不得委托原则。只要国会确定的原则明确易懂,又责令行使委托权方遵守,就不会违反不得委托原则。既然建立合众国判决委员会的法律规定了制定判决指南的基本政策和原则,将规则制定权委托给该委员会由它颁布判决指南,就没有违反不得委托原则。见“米斯特里塔诉合众国案”(1989年)。

虽然对于国会来说委托立法权比较容易,但要控制住被委托方却比较困难。为保持对行政当局的监督,国会武库中的一件重要武器是立法否决权。国会通过将权力广泛地委托给行政当局的立法,但随即规定国会要进行审查,并可否决按照此授权所采取的行政行动。在“移民和归化局诉查德案”(1983年)中,最高法院在首席大法官伯格主持下以7比2票裁定,一院否决涉及到遣送外国人的行政命令是违宪的。

“查德案”是一件作了宪法裁决的不幸的案件,因为它并没有涉及机构制定规则或行政政策抉择,而不过是一项在特定案件中的遣送裁决。查德是一名东印度人,他承认因学生签证过期应被遣送。1974年,他寻求并获得了司法部长批准中止遣送令,因为按照《移民和国籍法》,鉴于遣送所带来的痛苦是允许这样做的。然而,该法授权给参议院或众议院可作出决议“否决”此项行政决定。于是,众议院通过了一项否决中止遣送的决议。1976年,下达了遣送查德的命令,为此他向法院上诉。

最高法院裁定立法否决规定是违宪的。最高法院本可以只是根据这次具体的立法否决违反分权原则而推翻国会在“查德案”中所采取的行动,但相反地却决定攻击立法否决权本身。立法否决被裁定是违反宪法的送交条款(第一条第七29款第三项)和两院制条款(第一条第一款第七项)的,而这些条款是“宪法要实施权力分立宗旨的不可分割的部分”。

首席大法官伯格首先是从这一前提谈起的。该前提是,在立法案成为法律之前把它送交总统签署和总统拥有否决权,这些都被制宪者视为必要之举,以便让总统能对付国会来保护自己。另外,送交总统的目的是为了防止出现“不公正的、无远见的或欠考虑的”法律,同时也是为了使立法程序具有“面向全国的性质”。而总统的否决权同样受到宪法条款的制约,宪法规定两院三分之二的多数票可以推翻总统的否决。像送交条款一样,两院的研究考虑旨在确保“立法应当只有在经过国家当选官员们仔细和全面的研究考虑后才予通过”。

“只有提供机会能分别进行充分的研究和讨论,才能行使”立法权。把权力分散给两院还可以防止“立法专制主义”,它反映了制宪者担心“牺牲公众需要来偏袒特殊利益”,同时照顾了大小州在国会内的代表权的关注。

因此,必须“按照一个单一的、精心筹划的和经周密研究的程序行使”立法权。但是,众

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