《政府论》

第13章 论国家权力的统属

作者:洛克

149.在一个建立在自己的基础之上并按照自己的性质、即为了保护社会而行动的有组织的国家中,虽然只能有一个最高权力、即立法权,其余一切权力都是而且必须处于从属地位,但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力,当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时,人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关;这是因为,受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制,当这一目的显然被忽略或遭受打击时,委托必然被取消,权力又回到当初授权的人们手中,他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人。因此,社会始终保留着一种最高权力,以保卫自己不受任何团体、即使是他们的立法者的攻击和谋算:有时候他们由于愚蠢或恶意是会对人民的权利和财产有所企图和进行这些企图的。因为任何人或人们的社会并无权力把对自己的保护或与此相应的保护手段交给另一个人,听其他的绝对意志和专断统辖权的支配。当任何人想要使他们处于这种奴役状况时,他们总是有权来保护他们没有权力放弃的东西,并驱除那些侵犯这个根本的、神圣的和不可变更的自卫法的人们,而他们是为了自卫才加入社会的。所以可以说,共同体在这方面总是最高的权力,但是这并不能在任何政体下被认为是这样,因为人民的这种最高权力非至政府解体时不能产生。

150.在一切场合,只要政府存在,立法权是最高的权力,因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上。而且,立法权之所以是社会的立法权,既然是因为它有权为社会的一切部分和每个成员制定法律,制定他们的行动的准则,并在法律被违反时授权加以执行,那么立法权就必须是最高的权力,社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力,都是从它获得和隶属于它的。

151.在有些国家中,立法机关不是常设的,执行权属于单独一个人,他也参与立法。在这种场合,广义说来,他也可被称为至高无上的权力者。这并不是因为他本身握有一切最高的制定法律的权力,而是因为他握有最高的执行权,所有下级官吏都从他那里得到各别的或至少其最大部分的从属性权力;而且在他上面既无立法机关,就没有不得他的同意而制定的法律,而且不可能期望他同意受制于立法机关的其他部分,所以在这个意义上说他是至高无上,是十分恰当的。

可是,必须注意的是,宣誓效忠虽是向他作出的,却不是对他作为最高的立法者,而是对他作为同别人以联合权力所制定的法律的最高的执行者而作出的。至于效忠,它只是根据法律的服从,如果他自己违犯法律,他就没有要人服从的权利,而且他之所以能够要求别人服从,不外因为他是被赋有法律权力的公平,因而他应该被看作是国家的象征、表象或代表,依照国家的法律所表示的社会意志而行动。所以他没有意志、没有权力,有的只是法律的意志、法律的权力。但是,当他不担任这种代表,离开公共意志而其他私人意志行动时,他便降低自己的地位,只成为一个有权要人服从的没有权力、没有意志的个人,因为社会成员除服从社会的公共意志而外,并无其他服从的义务。

152.如果执行权不是属于同时参与立法的人,而归属任何其他地方,它显然是受立法机关的统属并对立法机关负责的,而且立法机关可以随意加以调动和更换。因此,免于隶属别人的不是最高的执行权,而只有当最高执行权属于参与立法权的人的场合才是这样。他既参与立法,则除他所参加和同意的立法机关以外,他并不从属于其他更高的立法机关和对之负责。所以,只有他自己认为适当时才从属于人,但是这种场合可以断定是极少的。至于一个国家的其他辅助性的和从属性的权力,我们不必谈及,因为它们随着各国习惯和组织的不同而互有差别,要把它们一一细述是不可能的。有关这方面,我们只就本文所需要的加以指出,即它们除了基于明文特许和委任而获得的权威之外,没有别的权威,而且它们都对国家中的其他某种权力负责。

153.立法机关没有经常存在的必要,而且经常存在也是不方便的;但执行机关的经常存在却是绝对必要的,因为并不经常需要制定新的法律,而执行所制定的法律却是经常需要的。当立法机关把执行他们所制定的法律的权力交给别人之后,他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何违法的不良行政。对外权的情况也是这样,它和执行权同是辅助和隶属于立法权的,而立法权,正如前述,在一个有组织的国家中,是最高的权力。在这场合,立法机关还应当包含几个人(因为,如果它是单独一个人,它就不得不经常存在,因而它作为最高权力,自然就同时拥有立法权和最高执行权),他们可以根据他们原来的组织法所规定的或在他们休会时所指定的时间,或当两者都未指定任何时间或并未规定其他方法召集他们时,在他们认为合适的时间集会和行使他们的立法权。因为,既然最高的权力是由人民授予他们的,它就是经常由他们掌握的,他们可以在他们认为合适的时间行使这一权力,除非他们根据原来的组织法,只能在一定期间行使权力,或者根据他们最高权力的一种行为,已经决定休会到某一个时候,而当这一时间到来时,他们有权再行集会和行使职权。

154.如果立法机关或它的任何部分是由人民选出的代表组成,他们在一定期间充当代表,期满后仍恢复臣民的普通地位,而除非重新当选,就不能参与立法机关,那么,这种选举权也必须由人民在指定时间或当他们被召集参加选举立法机关时行使。在后一场合,召集立法机关的权力通常属于执行机关,在时间上受两项之一的限制:或者是原来的组织法规定立法机关每隔一定期间集会和行使职权,这样的话,执行权只是从行政上发出指令,要求依照正当形式进行选举和集会;或者是根据情况或公众的要求需要修改旧法律或制定新法律,或有必要消除或防止加于人民或威胁人民的任何障碍时,由执行权审慎决定通过举行新的选举来召集他们。

155.也许有人提出这样的问题:执行权既握有国家的实力,如果它利用这种力量来阻碍立法机关根据原来的组织法或公众要求进行集会和行使职权,这又怎么办呢?我可以说,滥用职权并违反对他的委托而施强力于人民,这是与人民为敌,人民有权恢复立法机关,使它重新行使权力。因为,人民设置一个立法机关,其目的在于使立法机关在一定的时间或在有需要时行使制定法律的权力,如果他们为强力所阻,以致不能行使这一对社会如此必要的、关系到人民的安全和保护的权力,人民便有权用强力来加以扫除。在一切情况和条件下,对于滥用职权的强力的真正纠正办法,就是用强力对付强力。越权使用强力,常使使用强力的人处于战争状态而成为侵略者,因而必须把他当作侵略者来对待。

156.召集和解散立法机关的权力虽然属于执行机关,却并不使执行机关高于立法机关,而只是因为人类事务变幻无常,不能适用一成不变的规定,为了人民的安全而给以的一种委托。因为,最初创建政府的人不可能有先见之明,充分料到未来的事件,能为未来长时期内的立法机关集会的召开和开会期限预定出适当的期间,完全适合于国家的一切急需,因此,对于这种缺陷的最好的补救办法是把这事委托给一个经常存在和负责照管公众福利的人,由他来审慎地作出决定。

立法机关的经常集会和没有必要的长时间持续的集会对于人民不能不说是一个负担,有时还会引起更危险的不利情况;不过,事情的急剧转变有时又会需要他们的及时助力。延期召集会议也许会使公众受到危险,有时他们的任务很重,有限的开会时期难以保证完成他们的工作,结果使公众得不到只能靠他们的深思熟虑才能得到的好处。那么在这场合,除了把这事委托给一些经常在职和熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定,利用这种特权为公众谋福利之外,还有什么办法可以避免使社会由于立法机关召集会议和行使职权有一定期间,随时随地遭到临时发生的这样或那样事情的危险呢?这事如果不授权给一个本来接受委托为同一目的而执行法律的人,还能授权给谁呢?因此,假如原来的组织法对于立法机关召集会议的时间和开会期限没有加以规定,那么这事就自然落在执行机关的手中,但这并不是一种随心所慾的专断权力,而是负有这一委托,即必须根据当时情势和事态变迁的要求,只是为了公共福利来行使这一权力。究竟是立法机关有确定的召集期间好,还是授权君主随时召集立法机关好,或者还是两者混用好,我不想在这里加以探讨。我只想指出,纵然执行权拥有召开和解散立法机关会议的特权,但是它并不因此高于立法机关。

157.尘世的事物总是不断地发生变迁,没有一件事物能长期处在同一状态中。因此人民、财富、贸易、权力等状况随时发生变迁;繁盛的大城市冷落衰败,迟早变为被人忽视的穷乡僻壤,而其他人迹不到的地方却发展成为富庶的和居民众多的发达地区。不过,事物并不经常是平均地变迁的,某些习惯和权利纵然已无存在的理由,却由于私人的利害关系往往把它们保存下来。因此往往发生这样的事,在有些政府中,立法机关的一部分是由人民选出的代表组成的,日子久了之后,这种代表的分配变成很不平均,与当初分配代表的理由很不相称。当我们看到有些地方仅有城市的名称,所遗留的只是废墟,在那里最多只能找到个别的羊栏和个别的牧羊人①,而它们还同人口稠密和财富丰裕的郡那样,选出相同数目的代表出席庞大的立法者议会,我们就明白,沿袭业已失去存在理由的习惯会造成怎样大的谬误了。外人对此将为之瞠目,谁也不能不承认这是需要纠正的,虽然大多数人认为难以找到纠正的办法,因为立法机关的组织法既是社会的原始的和最高的行为,先于社会中的一切明文法而存在,并完全依赖于人民,下级的权力就不能予以变更。因此,当立法机关一旦组成,既然只要政府还继续存在,人民在上述的这种政府中并不享有行为的权力,这种障碍便被认为是无法克服的。

158.saluspopulisupremalex[人民的福利是最高的法律],的确是公正的和根本的准则,谁真诚地加以遵守谁就不会犯严重的错误。因此,如果拥有召集立法机关的权力的执行机关,遵照代表分配的真正比例而不是遵照它的形式,根据真正的理性而不是根据旧的习惯来规定各地有权被选为议员的代表的数目,这种权利不以人民怎样结成选区就能主张,而是以其对公众的贡献为比例,那么这种做法就不能被认为是建立了一个新的立法机关,而只是恢复了原有的真正的立法机关,纠正了由于日久而不知不觉地和不可避免地引起的不正常情况。因为,人民的利益和本意既然需要有公平和平等的代表制,谁使它更接近于这一目的,谁便是政府的真正朋友和建立者,不会得不到社会的同意和赞许。所谓特权,不外是授予君主的一种权力,在某些场合,由于发生了不能预见的和不稳定的情况,以致确定的和不可变更的法律不能运用自如时,君主有权为公众谋福利罢了。凡是显然为人民谋福利以及把政府建立在它的真正基础之上的任何行为,都是而且永远是正当的特权。建立新的选区并从而分配新的代表的权力是带有这样一个假定的,即分配代表的规定迟早会发生变更,以前没有推选代表权利的那些地方可以享有推选代表的正当权利;基于同样的理由,以前享有推选代表权利的地方可以失去这种权利,并且对于这样的权利来说变得无足轻重。使政府受到损害的,并不是变质或衰败可能引起的现状的变更,而是政府的摧残或压迫人民的倾向,以及扶植一部分人或一个党派使之有别于其余的人民,形成突出的和不平等的地位这种做法。无论做什么事情,只要它被认为是以公正和持久的办法作出的有利于社会和一般人民的行为,一经作出,就总是理直气壮的。如果人民以公正的和真正平等的办法来选举他们的代表,适合于政府的原来组织,那么这无疑地就是允许并要他们这样做的社会的意志和行为。

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