《第三条道路——社会民主主义的复兴》

第三章 国家与公民社会

作者:政治类

* 民主制度的民主化

* 公民社会问题

* 犯罪与社区

* 民主的家庭

以下的文字提供了一份完整的政治纲领的大纲——当然这仅仅是一份大纲,它涉及到每一个重要的社会领域。对国家和政府进行改革应当成为“第三条道路”政治的一项基本的指导性原则,“第三条道路”政治是一个深化并拓展民主的过程。政府可以同公民社会中的机构结成伙伴关系,采取共同行动来推动社会的复兴和发展。这种伙伴关系的经济基础就是我将会谈到的新的混合经济。只有在现行的福利制度得到彻底现代化的情况下,这种经济形态才可能是有效率的。“第三条道路”政治是一国政治。一个世界性的国家不仅可以促进社会的包容性(inclusion),而且还可以在培育跨国统理体系的过程中发挥重要的作用。

上面提到的每一种概念在下文中都将得到一定程度的详细讨论。我并不想说所有这些概念都是毫无问题的。恰恰相反,几乎所有的概念都是有争议的、并且也是很棘手的。我们并不知道自己是否有足够的能力来控制全球化和技术变迁所释放出来的力量。新的、充满风险的环境是一个由危险和机遇共同组成的神秘混合体。因此,这里所提出的框架只是一份正在形成过程中的纲领。

民主制度的民主化

新自由主义者想要缩小政府,而社会民主主义者则一一直热衷于扩大政府。第三条道路则认为有必要重构国家:超越“把国家当敌人”的右派和“认国家为答案”的左派。如果说自由民主制度如今面临着某种危机的话,那么,这并不是因为它受到满怀敌意的竞争对手的威胁(就像、个世纪之前那样),而是因为它已经没有可以与之匹敌的对手了。随着两极化时代的过去,大多数国家已经没有了与其针锋相对的敌人。面临着危险而不是敌人的国家不得不到与以往不同的地方去寻找合法性的资源。现代国家是在战争的严酷考验中逐渐形成的,而且,战争和战争准备影响国家制度的许多方面。国家创设公民权和福利项目的主要目的就是拉拢人民并获取他们的支持,这种现象在冷战期间、直持续着。许多社会民主主义阵营中的思想家都忽视了这一事实,其中包括影响最大的马歇尔,他也过高估计了自由民主制度和福利国家的发展过程中的自立(self-contained)成分。

全球市场的发展和大规模战争的隐退并不是影响国家结构或政府之合法性的惟一因素。其他的主要影响因素包括民主化的广为传播,这与传统和习惯的影响逐渐减弱是息息相关的。民主制度的吸引力并非完全来自于、甚至并非主要来自于自由民主制度对其他各种制度的胜利,而是来自于重新塑造着全球化社会的那些更深层的力量——包括对个人自主性的需要以及更加具有反思能力的公民群体的出现。民主化是片面民主的过程,其中的不平衡必须得到重视。民主制度的危机导源于它还不够民主。虽然,正像前面几章已经讨论过的那样,对政治家表示信任的人口比例在过去三十年间有所下降,但是人民对民主本身的信任却丝毫未减。在美国,90%的人“对民主制的政府感到满意’。一项对欧洲十一国进行的覆盖1981年至1990年这一段时期的调查也显示出有超过90%的人支持“民主制政府”。同样比例的人口同意“我们应当设法进一步完善民主制度”。

问题并不在于是要更大的政府还是更小的政府,而是要认识到目前的治理方式必须适应全球化时代的新情况;而且,权威,包括国家的合法性,必须在一种积极的基础上得到重构。在一个后传统社会(post-traditional society)中,权威无法再通过传统的象征性符号或者通过声称“情况向来如此”而获得合法性。改革应当向什么方向发展?我们怎样才能使民主制度民主化?答案部分取决于具体的情景,因为不同的国家遵循着不同的发展轨迹,而且具有不同的宪法背景。但是,总体性的重点在任何地方都应当是一样的。我们可以把它们概括为以下几条:

国家必须对全球化作出结构性的回应。民主制度的民主化首先意味着权力的非中心化过程(decentral-ization),但这一过程并不是单向性的。全球化为权力下放提供了强大的动力和逻辑,但它同时也为权力的向上移交提供了同样的东西。这一双向性的运动——一条双向民主化的道路——与其说是弱化了民族一国家的权威,倒不如说是重塑了这种权威的条件,因为这一道路可以使国家得以回应各种各样的冲击,否则这些冲击便会反过来挫败国家本身。在欧盟的情景下,这意味着我们应当把辅助权不仅仅视为一个教条式的术语:它是建构一种既非超级国家、也非自由贸易区的政治秩序的方式;与此同时,它也是使国家经过重整而获具影响力的方式。国家应当扩展公共领域的作用,这意味着国家要进行迈向更大的透明度和开放性的宪法改革,并建立防治腐败的新措施。世界各国政府近年来都面临着人民对其腐败的指控,这一现象的出现绝非偶然。其中的原因并不是腐败现象日益增加,而是政治环境之性质的改变。大多数国家的民主制度在实践中依赖幕后交易、特权和庇护,这种现象可能是非常普遍的。影响政治领域的最大变化之一就是:政府和公民现在越来越明显地生活在一个一体化的信息环境中。既存的办事方式受到人们的审视,同时,被视为腐败或不可接受的做法的范围也扩大了。

英国目前所面临的一个特殊难题——这或许也是一种机会?——就是这个国家需要进行一种两路并进的宪政现代化。一种广义的宪政改革早在十年以前就已经通过“88宪章”而被纳入了议事日程,而且已经成为工党政策计划的一个组成部分。当其第一次被提出之时,激发这一改革的主要想法就是英国必须赶上世界上其他地方的先进宪法模式。如今它还必须回应更加全面的变化趋势。

与其他几乎所有的自由民主国家都不同的是,英国没有一部成文宪法。政府的职能以及公民的权利和义务是由习惯和判例法加以确定的。宪法改革的目的不仅在于要使这些原则明确化,而且在于要同渗透在英国政治体制上层之中的保密文化作斗争。行政部门掌握的权力太大,而现有的责任机制则非常脆弱;议会各委员会是由下议院的人员构成的,缺乏真正的说服力;就其存在而言,上议院本身完全是民主社会中呈现出的一种时代错误”。

初看起来,对上述任何一个领域进行改革都是极其困难的,更逞论各个领域的改革齐头并进了。改革毕竟需要由本身便存在问题的机构来实施。不过,掌权后的工党已经迈出了大胆的第一步,而且,非常可能出现的情况是:那些看似固若金汤的办事方式在正面面对挑战时会主动迎接改革。.为了保持或者重新获得合法性,没有了敌人的国家必须提高其行政管理效率。各级政府之所以会失信于民,完全是因为它们的繁琐和低效。在一个商业组织能够迅速回应变化而且步伐更加轻便的世界上,政府很可能会远远落在后面。“官僚机构”这个术语及其所伴随的“官僚作风”这一含义毕竟是专门用来指代政府的。政府的结构调整应当遵循“以最小的代价获取最大的收益”的生态学原则,这不应当简单地理解为精简裁员,而应当理解为提高政府机构的工作效率。大多数政府机构都可以从最好的商业惯例中学到许多东西,比如目标控制、有效审计、灵活的决策结构以及不断增强的雇员参与等等,其中最后一项也是民主化当中的一个要素。社会民主党人必须回应这样一种批评,即:由于缺乏市场机制的约束,国家机构变得非常懒惰,它们提供的服务也十分低劣。

正像美国政治评论家笛欧恩(e.j.dionne)所指出的那样,这种论调可能变成一种滑稽的自我模仿,好像政府是无效率的同义词,而完全忽视了好的学校、公立医院或公园的存在。合适的回答应该是:只要还有一丝可能性,就不要引进市场机制或者准市场。政府应当模仿市场这一观点是戴维·奥斯伯恩(david osborne)和泰德·伽布勒(ted gaebler)的《彻底改造政府》一书的主旨。他们的著作影响了克林顿在90年代初的政策。彻底改造政府有时意味着采取以市场为基础的解决方案。但是,它还应当意味着重申政府在面对市场时的有效性。.全球化向下施加的压力使得用新的民主形式来取代传统的投票过程不仅成了可能,而且变得非常必要。政府可以通过“民主试验”,比如地方直接民主、电子投票、公民陪审团和其他可能的方式,来重建政府与公民以及公民与政府之间的直接联系。这些方式不会取代地方和中央政府中的正常投票机制,而将成为对它们的一种持久性的补充。一个模型就是瑞典在二十年以前所使用的那种方法,当时政府使公众直接参与到能源政策的制定过程之中。政府、工会。政党和教育机构开办了许多为期一天的能源问题培训班。任何参加这种培训d班的人都可以向政府提出正式的建议。有七万人参加了这一决定性地影响了政策制定的演练。.没有了敌人的国家的合法性,越来越取决于它们管理风险的能力。正像前面已经强调过的那样,风险管理并非只是(在现有福利国家的情景中对风险的一般性理解那样)要提供安全保障;对风险的管理也不只涉及到经济风险。其他风险,比如科学和技术所导致的风险也对政府造成着直接的冲击。政府理所应当地担负着调控科技变迁以及由此带来的伦理问题的任务。

正如前面所讨论过的那样,界定风险并不只是专家的任务。从一开始,它就需要公众的参与。在可能导致危险的各种情况之中,有一种情况就是风险特别严重而责任机构的工作动力却严重不足。在产生风险决策的每一个步骤上,都需要有一定的协商程序,这一程序通常必须有专家、政府和外行人士参加。风险界定的目标是阐明可行的选择以及现有的科技知识的局限性。许多风险情形的复杂性通常意味着协商的范围必须是非常大的。

“加利福尼亚比较风险项目”是把风险评估同协商性的公民参与结合起来的一个典范。该项目共设立了三个分别针对健康、生态保护和社会福利问题的技术委员会,它们各自独立地评估本专业范畴内的风险。另外还设立了三个委员会来商讨如何管理风险以及风险的法律和经济含义。当它们各自完成自己必须单独完成的任务之后,这两套委员会将被召集到一起,并且得出结论。外行人士组成的委员会提出了许多技术委员会完全忽略的问题,导致了关于风险标准的丰富的公共讨论,其中有些意见后来被吸收到公共政策之中。民主制度的民主化不能仅仅被当成是一个地区或者一个国家的事情,国家应当具有全球性的眼光,而向上的民主化也不应当停留在地区层次上。向下的民主化以公民社会的更新为前提,而这一进程要稍后才能展开。这些要点结合起来就产生出一种社会民主主义者应当加以推进的政府形式:新型的民主国家。

新型的民主国家是一种理想,而且是一种开放性的理想。我不想在此装出一副能够展示出赋予其现实生命力的全部细节的样子。而且,所有的改革都具有自身的复杂性。比如,权力分散和权力下放都拥有一道引人注目的光环:把权力还给地区、城市和社区!但是,正像所有的民主化进程一样,与它们的好处相伴而来的必定还有一连串的不利后果。如果不以一种权力的“向上”移交来加以平衡的话,权力下放很可能会导致分裂。它并非必然地就是民主化过程,但我们必须使它成为这样。正像批评家所指出的那样,权力下放可能会在那些已经处于政治中心的地方官僚等级上又添加新的等级。据说,英国的那些“贫困、悲哀”的城市可能会借助自治而得以改头换面,而且,这种说法肯定是确实的。但是,可能由此导致的一种风险是,某些城市和地区借助自治而远远超过其他的城市或地区,从而使英国本来已经存在的地区不平等变得更加

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