《政治与市场(查尔斯·林德布洛姆蒂)》

14、多头政治的结果

作者:政治类

上一章留给我们一个问题:实业界的特权地位对于多头政治有什么意义?找出一个答案似乎并不难。我们称为多头政治的制度实际上是一个很复杂的制度,在那里,政府官员受到两种形式的控制:多头政治的控制形式和实业家们靠特权地位行使的控制形式。或者,换一种方式说,我们称为多头政治的制度是在两个领导集团支配下运行。但它们中间仅有一个系统地从属于多头政治的控制。

纽约时报的一位政治专栏作家注意到:“在宣誓就任总统的两个月以前,吉米·卡特(jimmy carter)已经面对了一个将决定他的行政当局发展进程的重大问题。他究竟从一开始便去谋求得到实业界和金融财团的信任,还是甘冒不讨它们欢喜的风险、迅速而有力地向他竞选时批评过的经济和社会痼疾发动攻击?”在同一时间,卡特任命的顾问宣布,新总统想要这样一位财政部长,“他能够表达出金融共同体的关注,又可以预料共同体对他可能采取的经济决定的反应。”

这种评语并不奇怪。被两种控制制度撕裂的官员已得到广泛认可。

我们在前面已经看到,不管怎么说,多头政治的规则和程序已经遭到了争权斗争的损害,它存留在每个政治制度中,使得多头政治只好重新定位。因此,多头政治的控制同有特权的实业界的控制之间的争夺,构成又一个——第三个——

争权斗争中的重要因素。实业界控制和多头政治控制相互竞争的结果之一,是使多头政治的规则和程序限制在相当于政府和政治的一个组成部分的范围内,并且即使在这一范围内也对它们发起了挑战。

竞争的控制

前面各章完全有理由使人相信,有特权的实业界控制多半是独立于选举的多头政治控制之外的东西。可以肯定,多头政治下的选民希望实业家们在推动高水平的就业和其他方面有令人满意的表现。他们的经常忍受顺从也许有对实业家的许多特权的一种认可意味,只要实业家在生产中真有此需要。可是,实业家向政府提出的特殊要求,是以这样的方式传递给政府官员的,即它不是通过选举过程,而主要是靠独立于选举之外的方式,而且经常与选民的要求发生冲突。实业界的许多要求代表了经营表现的条件,而不管选民们是否知道它,是否关心它,是否赞同它。在投票之时,公民也许会、也许不会对实业界的要求加以仔细考虑。多头政治的程序没有任何东西要求他们这么做。

近些年来,在美国,实业家们成功地抵制了对政府管理的许多新建议,它们来自于公众和公众在多头政治里的代表。

例如,联邦政府常常顺从来自工业公司的请求,延缓或软化所建议的反污染法案。在西德,公职人员授予实业家协商的权利,却拒绝把此类权利授予议员。在意大利,多头政治的控制要工业扩张会采取增加就业的形式。但实业家们却要求有利于生产率提高的扩张。法国在60年代的计划被描述为有赖于公职人员与实业界的密切接触……在大部分时间内,政府部长们主要就是这么打发的。

与此类似,联合王国的发展计划是不知不觉从议会或多头政治的控制下溜掉的。

实业界与多头政治控制竞争的其他事例也不胜枚举。例如,象许多希望约束多头政治讨论的政府官员一样,无论约翰逊总统还是尼克松总统都压下了他们自己的委员会有关反托拉斯的报告。他们都不想允许多头政治的过程在这样一个领域发挥作用,在那里(如必然发生的那样)他们要服从实业家的控制。还有一个例子。1976年,当美国政府请求葯剂公司承担牲猪流感疫苗的生产时,这些公司成功地要求制定了一项立法(作为它们合作的一个条件),即让政府而不是公司在任何由被接种痘单位提出的诉讼案中成为被告。

另一个证据看来出现在美国的改革史上。历史学家的一个新学派相信,他们发现了一个共同模式的证据。政策是按照实业界控制变化的,然后标榜为民主改革。对食用肉类的监督立法曾经被认为是公众对阿普顿·森克耐尔(uptonsinc clair在《莽丛》中揭露的状况产生嫌恶的结果,现在发现,它在很大程度上出自食品加工业的一种愿望,这种愿望想广泛提高检验标准和改进美国肉类出口的质量声誉。葯剂公司谋求用食物和葯品法案限制某些制造厂商的超量生产,因为后者的产品和主张损害了作为一个整体的葯剂生产行业。木材加工商谋求森林保护,他们希望使美国政府陷入重新造林的昂贵开支中。市政改革被那些谋求改进了的市政服务的实业家所推动。“克莱顿法案”(the clayton act)和联邦贸易委托法在国会受到大实业集团的敦促,它们希望以此管制它们的较小的竞争对手。银行储蓄保险的设立(它是30年代衰退以后的一项改革),是为了方便银行吸收存款,以便积累起实业界更易使用的资金。所有这些改革中,没有一项是由大众需求充当主要的贡献者。

无论这些改革的源头何在,在美国,存有一个给人深刻印象的改革记录,它远离了这些改革表面上的多头政治抉择的目标。宪法第十四修正案——公开讲是为保护获得自由的奴隶——是为了改变多年来司法解释失效的局面。同时,它也为公司自主权奠定了基础,其根据是这样一个教义,即:公司是“虚构的人”,因而在修正案中被授权得到专门庇护。

“谢尔曼法案”(the sherman act)公开的目标是管制产业垄断,实际上却用来约束工会而非企业。它甚至在“克莱顿法案”已明确在其条款中豁免了工会以后,仍继续照原样使用。规章制度普遍偏离了它们公开声称的目的,以便适合于实业家们凌驾于政府之上的许多要求。

早年美国一位律师的一段经常被引用的论述,说明了实业界控制如何甚至当改革已成为大众需求时仍在起作用。在评价新的州际商业贸易委员会时,他使用了他对政治制度理解的一个精彩说明:

它满足了群众对铁路实行政府监督的吵吵嚷嚷,与此同时这种监督几乎完全是有名无实的。不仅如此,这个委员会存在的时间愈长,它会发现自己愈容易倾向采取实业界和铁路公司本身的主张。它因而变成铁路公司与民众之间的一个障碍物,和针对敌视铁路公司利益的匆忙而野蛮的立法的保护伞……。聪明人不是摧毁这个委员会,而是利用它。”

像我们在前一章承认的那样,实业家并不能赢得他们要求的一切。此际的论点是,实业界的控制和多头政治的控制很大程度上是彼此独立的和有冲突的。多头政治的辖区因此被缩小了。

对竞争控制的协调

就多头政治而言,这个竞争的含义还要深刻得多。选民的控制与有特权的实业家的控制的冲突似乎远远少于人们的预料,假如两种控制完全独立的话。为什么我们不更多地考虑选民们有关——譬如说——公司改革、限制垄断、收入再分配或甚至对集中计划的要求呢?答案必然是,两种控制并不真的是彼此独立的。它们多半要加以协调。

我认为,协调主要是由那种使多头政治迁就于实业界操纵的控制完成的。这种控制通过利益集团、政党和实业家的选举活动行使,对这一方面我们到现在几乎没有说什么。我们现在把这些行为不是作为实业界对政府施加影响的主要工具,而是把它们视为使多头政治的控制适合于由实业家实行的特权控制的过程。这个命题把实业利益集团和选民的行为置入一个新的视角。

探讨利益集团问题的学术研究,表现出现代社会科学的常见的迟钝之一。起着某种不假思索的习惯,许多这类成果把所有利益集团仿佛是放在同一层面上对待,尤其是,它们把劳工集团、实业家集团和农场主集团似乎是放到等值的地位上考虑。实业利益集团的行为,连同它的投票行为一道,仅仅当成对它的特权地位的一个补充。实际上我们看到,它远比任何其他利益集团和它的公开竞争对手的选举行为更加有效。它是一种特殊事例。不过,这并不是说,实业家们总是获胜,或甚至说它们同选举行为和利益集团行为一体化了。

有人也许认为,如果肯定没有阴谋或破坏的情况,上述命题是难以成立的。我的意思同这两者毫无关系。不论是实业家掌握的特权控制,还是他们通过积极参与多头政治而确立的对实业活动的额外的控制,都是所谓“市场取向的多头政治”的制度中政治和政府已有的、稳固的和基本的部分。尽管这些控制对大众化控制的有效性提出了挑战和施加了限制,出于上述缘故,它们不可能被当成异端邪法而遭到反对。

仅是按照民主的抱负衡量,这些控制才算作起破坏作用的;但制度本身从未是完全民主的;多头政治的过程(近似于民主)仅仅是制度的一个部分。

实业界对多头政治的参与

没有必要详细描写实业界在选举政治中的活动:实业界同政府官员(上至总理或总统,下到各级官员)磋商的次数和密切程度,实业利益集团的组织,实业家对政党的赞助,以及实业的公关宣传。这一切是人们熟悉的和经常被叙述的。

让我们独辟蹊径,考察最关键的现象。

实业家们捕捉多头政治的政策的行为,并不总是能区别于他们那种不依赖多头政治渠道的特权行为。但是一种分析上的区分是可能的,而且一种经验主义的观察区分也是不难的。公司对政党的赞助显然属于实业家参与多头政治过程的组成部分。这类事例还有实业利益集团参加的立法听证会。

没有任何其他的公民集团可与实业家在多头政治过程中的效力相比,哪怕是粗略的比较。为什么会这样?这是因为,与任何其他的公民集团不同,实业家可以从他们支配的资源里提取所需的部分,以公共“官员”的身份支持他们在多头政治过程中的行为。

在某种程度上,每个公共官员都不可避免地会使用他的公共位置,提出个人的或党派的政治目标。然而,法律澄清了两个东西的区别:一个是他在政府中充当的公共官员角色,一个是他的竞选人、利益集团活动家或公民的角色。在美国,可以指望总统从私人募捐者那里获得竞选资金,但不许用政府财政部的钱款。不论是总统或其他政府官员都不得为党派目的而随意使用政府的资金和人力,尽管他们经常找出避开约束的办法。

对公司董事们来说可不是这样。在他们的职能范围内(即从公司销售的过程中),他们经手的资金可以——几乎没有限制地——投入党派、利益集团和选举的活动,以谋求公司董事们选定的不论什么样的目标。董事们可以把公司资产投入对这些活动的支持——其易如反掌的程度正是市场取向的多头政治的一个显著特征。它在民主理论中没有得到任何原理阐述。

不过,直到下一章以前,我们将不考虑这样一种可能性,即:实业家对公民们的灌输已到了这种地步,以至后者认为他们所需要的一切正是实业家所追求的。在此,我们所考虑的只是这样一种可能性,即在冲突既定的情况下,实业家们在多头政治的竞争中赢得了大得不成比例的胜利。

所有公民集团都运用自己成员的收入和能量投入政治竞争。唯有实业家除外。他们享有三重优势:极其雄厚的资金来源,一切就绪的组织结构,以及接近政府的特殊通道。让我们分别考察。

实业家投入多头政治的资金

公司的资金进入了政治竞选活动和政党,进入了院外集团和公司与政府官员沟通的其他形式,进入了为政府官员而举行的招待活动及其他方面,进入了以大众媒体形式出现的政治广告和机构宣传活动,进入了公立学校的教科书,进入了旨在对政府的政策或政策的贯彻产生影响的诉讼案件。

关于实业家分配多少资金用于这些政治活动(它的数目绝非普通公民所能提供),我们没有足够的数据。在美国有100家公司,其中4万家各自拥有至少100名雇员。它们中的大公司每一个拥有的收入比多数国家政府的收入还多。我们还知道,美国实业

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