《政治与市场(查尔斯·林德布洛姆蒂)》

23、决策和计划

作者:政治类

什么是我们至今为止忽略的政治—经济组织的可供选择的方法?环顾四周,我们看见了三种发展,正是它们建议了新的可能性。之一是以经济计划的形式尝试比较科学的决策过程,它看来无论是在公司内或在西欧的市场取向的多头政治的政府内都越来越明显。之二是南斯拉夫的一种新型公司。之三是多头政治的结构性改革。

在本章里面,我们将考察三种可能中的第一个:经济计划过程。我们还可以通过说明市场取向的制度下计划的情况,提供了进一步比较共产主义制度的基点。对许多富有思想的人来说,没有什么比这一点更清楚,即:未来属于有计划的人。他们坚信,市场取向的多头政治是不能够生存的,如果它们无法作出比共产主义制度更好的计划(既便是用它们独特的方式)。

两种决策和计划过程

从人道主义社会的两种模式的差异中(它们以对人的知识能力的评价作为划分标准),我们可以对两种决策和计划过程作出区别。一个近似于模式1,我们把它称为“纲要性的”(synoptic)决策和计划过程,在这里,要求全力以赴进行分析。另一个近似于模式2,我们把它称为“战略性的”(strategic)决策和计划过程,它要求重视有限的知识追求和对知识战略的相应需要,以指导不可避免的不完善的分析。

对有关知识战略的需要应有准确的理解。既然人们在模式2里无法靠智识掌握他们所有的社会问题,他们就依靠各种手段简化问题的解决。其中包括“试验错误过程”(trial and error)和“拇指规则”,以及对各种问题范畴的”习惯性反应”(routinized and babitual responses)。决策者的一个共同战略,是逐渐地和有序地进入过程,依靠目的和手段之间紧密的相互作用。在这样一个战略中,决策人较少地关心“正确”解决他的问题,较多地关心取得某个进展。他还较少地关心实现预定的目标,较多地关心用以往的政策修补尝试中的不尽人意之处——这时已经重新考虑过了目标和政策。设想把决策或计划的两种方法用于一项大规模扩展公路建设的20年计划。纲要性的理论要求,所有建议中的公路都要视为一张地图坐标系中的某个点,每条公路都处在与其他所有公路的不可分割的关系之中。但战略性的决策者或计划者是根据一个假设行动,即他们无法看清未来的20年。他们还相信,他们没有能力把握所有交通线之间的联系,这种联系使得一条路线的情况取决于其他各条路线的设计安排。因此,他们现在先确定某些急需的公路,之后再来分析它们的后果——这一切都在规划其他公路以前。

我们看到,模式2的人们还通过社会的相互作用去取得他们靠分析无法取得的结果。市场的相互作用、投票行为和讨价还价便是其中的一部分。在多种可能之中,有一种是彻底的分散化:使问题和对它的分析零碎化。我使用“零碎化”一词(eragmentation),并不意味着使一个问题有序地分割和再分割为等级制结构排列的组成部分,各个部分均由一个纲要性的决策者在等级制的最高层加以综合。相反,我指的是,对问题和它的分析任务的分散化是以下述方式进行的,即重新一体化的实现,不是靠分析,而是通过相互作用过程。

我们已注意到,权威之间的多半的相互调整,即为这类解决问题的相互作用。

再以美国的收入分配政策为例。没有一个决策组织能够对收入分配负责。有关老年人的收入的政策责任,被指定给(或者说自称有权利的)好几个组织,其中有国会(它作为一个整体)、州和地方政府的专门委员会。有关学龄儿童的家庭的收入分配的政策,属于地方税务当局、州政府和各地学校董事会的职责。市场过程和税收当局对那些完全靠受雇收入的人来说,是收入份额的主要决定因素。没有任何组织或个人协调这些方面。然而,它们却是有协调的,因为各种各样的决策者依照相互调整的各种可能(前面关于权威模式的那一章已对此作了讨论),显然不得不用模式2的相互作用方式考虑彼此的关系。

相互作用的应用(而不是靠分析解决问题的方式),绝不只是偶尔小小地帮助一下决策和计划过程。我们已经见到,它是用一种解决问题的方式代替另一种巨大的可能方式,好比市场制度代替中央分析的资源配置和收入分配一样。

模式2不排除分析,它仅仅有限地追求分析。我们不好说,一个模式中的分析比另一个模式少。我们只能说,在模式2里,分析在战略上被适合于它的局限性和相互作用方式。

战略性的决策者把制订知识的政策或计划的能力当成一个稀缺的资源,它必须节俭地使用和小心地配置。

美国在第二次世界大战的经济动员时期制订的物资控制计划,是努力作出一个能力有限的分析的例子。由于无法为战争规划大量工业资源的配置,计划者决定把他们的计划集中在钢、棉花和铝三种物资上,根据是这样一个设定,即如果规划好这三种物资中任何一种物资的分配,那么其他许多资源的使用也会相互作用地适应它,而不必专门计划。

分析对相互作用的适应,至少采用了三种各具特色的形式。之一是每个参与者所做的分析,即他如何才能更好地扮演他在相互作用过程中想要充当的角色——坦率而有偏向地分析询问下述一类问题:“我将购买什么?”“我怎样投票?”或者,(对一个实业家来说),我如何扩大销售?”或者,(对一个立法者来说)“我如何使国会通过这个议案?”之二是有关如何最成功地进入现有的相互作用之中以实现某种公共目标的分析,它是作为公共官员的个人有责任谋求的。“应当减少税收来刺激就业吗?”“应当加强对街头犯罪的惩罚吗?”第三种是对相互作用过程本身的基本结构可能的变化的分析:“应当打散大的实业体以使市场更富竞争吗?”“应当修改刑法系统吗?”“议会组织内需要什么变化?”这三种范畴中的每一个都需要比模式1要求的综合分析更容易的分析技能。

分析的两种方法——纲要性的和战略性的——的不同还表现在,战略性的决策者允许我们在第19章称为附带现象的解决办法或后果。资源配置是人们熟悉的事例。它的实现是通过市场的相互作用、作为个人购买和销售决定的一个副产品出现的。资源配置本身不表现在任何决策者的议事日程上。

战略性的决策者利用相互作用过程和它们的附带现象,而它们在某些方面被普遍认为是不合理的。例如,我们看到,市场制度下的增长多半是一个附带现象,即追逐利润的一个后果,而非追求社会目标的结果。

在模式2里可以像模式1那样细致和全面地作出分析。

比如,一个公司对它的购买或销售状况的分析,显然是适合于市场相互作用的一种分析,它在质量上并不必然低于对社会的资本配置的全部内容的分析。

多头政治的决策和计划过程

在多头政治下,决策和计划过程总是——毫无例外地——战略性的,尽管也许存在纲要性的许多尝试。比如,它们是典型的增量式的、递进式的,以及依赖手段或目的之反馈的决策和计划过程。有关增长、国防、收入分配、垄断、税收、工资、资源管理、工业关系、国际经济合作、医疗保健和社会保障方面的政策,年复一年地以连续的和永不止息的试验错误步骤的次序发展变化。

只要决策者关注的是公共事务,例如他在模式2社会中必须做的事情(在那里寻求的是广泛赞同的政策而不是正确的政策),他将把有限的分析精力放在某些大的方面、有时绝对投入到对公民决断的分析中,而不是对面临的政策问题的宗旨要义加以剖析。在简化问题的分析上,这是一个共同的战略。投票行为本身就是一个大的简化器。没有哪个官员需要分析政策问题以寻求正确的答案,如果它可以由一个选举加以解决的话——因此它是由一种决断的表达加以解决。

政策和计划制订过程的分析还总是与社会的相互作用联系在一块,它承受着部分解决问题的责任。经济政策的制订和计划过程的实现几乎完全围绕市场的相互作用进行,以及包含对改变市场相互作用的可能性的分析。城市计划同样包念对复杂的、相互影响的市场和政府过程的可能干预的分析,通过这种分析塑造了城市。

正式的经济计划

第二次世界大战以后,在许多多头政治内,正式的计划过程作为对市场制度下经济决策极端分散化的一个反作用而出现。它仿佛为纲要性的决策和计划过程提供了一个新的领域。可事实上,新机构制订的计划仍然是战略性而非纲要性的。计划过程从未尝试整个经济或社会的纲要性观念。

计划多半不过是对资本投资的说明,尽管它们也许还可以在有限的机构建制方面作出改革的建议。它们因而对各种相互作用、尤其是市场的相互作用中私人和政府的参与者构成了一种指示或设计的形式。例如,观察法国的计划过程的人认为,“……有效的竞争和知识的计划是天然的盟友而非敌人。”计划过程也不会取代这些社会中任何寻常的决策机构或程序。它远不是尼赫鲁曾天真地描述过的那种理想化的纲要性计划。在冥想计划技术的转变时,尼赫鲁认为他看到了它在西方的作用:

(计划)和发展已成为一种数学问题,它也许可以科学地作出规划……。工业发展(计划)作为一种数学公式的事情已被普遍认可……。科学工作者、计划人、专家,正从纯粹科学的立场(而不是意识形态主张)接近了我们的问题……;他们一致同意,给定发展、工业化以及所有前提条件,就可以准确得出几乎是必然过程的结论。

虽然有特异议者和不可知论,人们议论最多的关于多头政治下计划成功的事例,是法国通过计划委员会实行的投资计划。这个委员会没有尝试纲要性的计划,相反,它大大推动了重要的私人投资者和政府之间的相互作用,靠彼此收集和交换有关投资计划的信息实现这种作用。因此,它促进了由政府机构下属的每个参与的私人公司对投资计划的重新计算,它也把法国政府推到这样一个位置上,即用各种税收和管理上的权威越来越多地负责有关私人投资决定的合乎愿望的改变。

荷兰的计划过程的特点,在于它使用的数学模型的复杂性,以及在与雇主和工会的协商中给予政府控制工资和价格的角色。瑞典的计划过程的特色是,政府对公司资金实行一种特殊的控制制度,靠它进行投资,及约束或放松对失业和通货膨胀的控制。无论荷兰还是瑞典的计划,主要限于获得短期稳定,而不是法国计划那种长期的增长目标。它们都是通过对市场相互作用的增量干预发挥作用。

在美国,最雄心勃勃的创新,是通过总统经济顾问委员会实行的为经济稳定和增长所建立的货币和财政计划。委员会靠影响市场相互作用过程的纲领加以计划。它的建议总是增量性的。这些建议被适合于总统在相互作用中、尤其是他同国会、财政部和联邦储备委员会之间相互作用中扮演的角色。

西德与美国一样,具有对国家经济计划的意识形态抵制态度,尽管不论是它的议会制度还是它的更集中的银行制度都允许它比美国走得更远。它与美国总统经济顾问委员会的对应机构是经济专家委员会,成立于1964年。这个委员会每年撰写一份有关经济趋势的报告,但不论是它或其他任何机构都没有为经济制订投资或发展计划。

第二次世界大战结束后,英国曾经有过一次在各工业部门建立发展委员会的不成功的尝试;从那以后,英国失去了对建立国家经济计划的兴趣。仅仅在1962年,随着国民经济发展委员会的建立,英国又转向法国式的计划。然而,甚至到了今天,联合王国也没有像法国那样使行政官员和实业界领袖核心勃勃地进入一个计划过程。英国政府也不像法国政府那样任意进行干预,通过税收和补贴影

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