《政治与市场(查尔斯·林德布洛姆蒂)》

25、一个通向民主的未来吗?

作者:政治类

最后一章将把前面各章的许多命题集中起来,以说明未来进一步在国家政府中追求民主传统的可能。人们假设,这种可能不仅限于现有多头政治对民主的不完善的近似中。从现有的一个多头政治到另一个多头政治的变化是微不足道的。它们的差别不足以为潜在的民主的政治—经济组织的新方向揭示多种机会。

大胆构思的主要的新的民主选择尚未设计出来。它们也许永远不会设计出来,尽管它们的设计可能有一天对多头政治的生存成为至关重要之事。在平等主义者眼里,民主运动很少有大胆的追求——例如法国革命。它始终是小心翼翼地、犹豫不决地创造新的政治形式,被人从尾部推向一个永远含糊不清的未来。议会制政府把它在英国的诞生归功于皇家贵族会议的逐步扩大,靠这种东西适合于并非一个新的民主设计而是一个成长中的中产阶级参与管理自己事务的需要。在美国,宪法的缔造者们把他们的使命视为约束(不过是贯彻)大众对政府的控制。如在英国一样,在美国,选举权的扩大总是由这个或那个政党完成,它们仅仅是为了取得对其他政党的优势。黑人政治权利的获得,只是当持续的拒绝已成为令人愤慨和具有毁灭性的事情时,才犹豫不决地授出。一个比较广泛的工人阶级对政治的参与,是30年代大萧条的一个偶然后果,当时产生的争取劳动权的请求是为了组织集体的讨价还价。根据同样的方式,新的多头政治形式设想更多地是从新的问题、政治战略和历史的“偶然事件”中产生的,很少是按照民主原则或理论设计出现。

可是,新的形式看来是迫切需要的。在美国,很多公民担心社会问题正在摆脱政府的控制。我们正在失去控制。我们的很多孩子不会阅读。工作没有保障。货币不具有应有的价值。在有些时期,空气不适合呼吸。街道不安全。而且总是有炸弹爆炸——一场偶然事故——的可能,如果不是原子弹爆炸的话。

国家的状况指明了我们的政治——经济制度中有麻烦的三个方面,每个方面都是各个多头政治一定程度上共有的。第一是解决问题的相互作用模式,尤其是多头政治中相互调整的程度和特征。这方面,没有哪个多头政治让人满意。

相互调整的无能为力

对我们通过相互调整解决问题上的困难,有一个共同的诊断:责任过度分散。政策制订表面上是某个立法机构的责任。几十年以前已经清楚的是,首创性实际上在总统那里。但是他若没有国会的合作就几乎无法制订政策,可国会常常自行其事。在国会里,各委员会和它们的主席又各搞一套。联邦政府拒绝承担它声称应由各州承担的责任。各州靠把责任推给联邦政府而互相报答。往下碎片甚至更多。在某些问题上,首创性的可靠来源也许是一个公司、一个工会或某些私人组织。然而一个普通公民常常不知道在哪儿寻找行动的机会。我们中的许多人肯定感到绝望的是,任何人行动的时候,或我们认为任何人要行动时,总会有人或组织设置障碍。

人们总想匆忙得出结论,说模式1毕竟是社会的一个合适的模式。确实,每一个新的集体问题,作为更大问题的组成部分,它所包含的科学和技术的疑难都需要“正确的”答案。错误的答案对于人类未来会造成高昂的代价。因此,需要多头政治发现新的方法,推动科学和技术能力的应用。虽然它在所有政府中都是一个老的问题,但随着社会问题越来越变成科学技术发展的产物,它的重要性在日益增长。核事故,空气污染和能源短缺,都是科学技术的后果。

但是,对待更大的问题,模式1拥有的那种无所不晓的精英仍然不够。那么一个可供选择的结论——不论是匆忙地跳到这个结论还是有条不紊得出它——是拥有大大改进的战略性决策(不管是分析的或是相互作用的决策)的模式2。相互调整方面的无能为力,在逻辑上并不意味着应当比较无能。

重建它是一个显见的抉择。

每个人都懂得,市场的相互作用也许将要被重建——比如,通过反托拉斯法,或者工业组织的某种变化。然而作为改进决策的一个普遍公式,相互调整的重建被赋予的重视很少。我们从上一章可以找出如何做到它的事例。计划者们可以被带进决策过程,这要么是靠把决策提升到模式1类型的毫无成效的努力,要么如我们所讲,为效率或相互调整过程的缺席者提供发言机会。后者当是专家在模式2的相互作用中充当的角色,我们刚刚把它与专家的公开的纲要性角色区分开来。

难道正是在它到底为何物的问题上,分散的相互作用(在美国正是用这种分散的相互作用制订政策)出了毛病吗?

准确地为毛病定位,或许已指明了解决办法的方向。

有一个缺陷可能是致命性的。即对于任何解决问题的建设性的政策,反对者总是能够轻而易举地阻止它。在多头政治中,否决权被以这样和那样、正式的和非正式的方式给广泛地分配掉了。它们在美国尤其明显。尽管美国总统不能强迫把任何动议强加给国会,但他可以否决国会提议的任何东西。在众议院或参议院,尽管少数议员不能在任何政策上积极行动,但他们可以阻止两院的行动。尽管参议院或众议院不能把任何政策强加给对方,但它们各自可以简单通过不开会的方式否决对方。尽管众议院或参议院的好几打委员会都不能强制实施任何动议或任何过激的行动,但每个委员会都可以制止或拖延立法。因为我们的制度是联邦制,各州在一定范围内同样可以阻止联邦立法。联帮政府可以在其他方面制止州的行动。在多头政治下,运动、首创、或革新,都需要一个复合体的合作。制止或妨碍变化,是赋予许多人和机构的一个法律特权。

在我们的时代,由于公共问题特征的改变和妨碍之后果的相应改变,否决权甚至更有威胁。根据民主思想的一个主要传统,政府被设想成统辖诸如财富和权力这类好处的永久分配。在任何时候,总有人提出比较多的权利要求,而另一些拥有这种权利的人总会把他们大得不成比例的份额让出一部分给新来者。一个人所得是另一个人所失。以新来者的眼光看,现在正在恢复政治哲学的一个老传统,分配问题正在淡化。所有公民现在共同关心和平、能源贮存、环境保护、经济稳定以及其他共同的或集体的问题。决策的某个失误会使整个社会陷于严重危机。一个人的损失现在是所有人的损失。

对多头政治的生存来说,正在形成的危险在于,否决权越来越针对的,不光是建议中的再分配,而且是对集体问题的建议中的解决办法。譬如说对新学校预算的一种再分配的否决,会使某些集团感到失望。对一个集体问题——比如能源政策问题——的一个解决方案的否决,也许会把社会推往通向灾难的旅途。

除了政府固有的复杂程序外,否决权威在别的地方甚至分配得更广泛。这些否决权威的基础主要是商业企业的自主权。这一点是传统的政治学所忽视的。市场制度要求,企业在多方面受到一种权利的合法保护,这就是对国家说“不”。

更重要的是,它的特权地位允许它以环境污染和退化、能源短缺、通货膨胀和失业、收入和财富的分配这类方式妨碍政治。如我们所见,实业家们需要做的,不过是说服政府官员相信,改革将损害实业。他们的否决权是强有力的和无所不在的。

正如社会科学文献记载的那样,我们在构想旨在消除实业界特权的相互调整或多元化的多头政治上的失败,说明我们对否决权和重大的相互调整的现象的理解是多么贫乏。没有一个市场取向的多头政治实行过这样一种多元化,即没有实业家占主导地位的双重角色的多元化(这双重角色是指,实业家一方面是企业的领袖,另一方面又是无比强大的选举竞争者和利益集团成员)。一个没有实业界否决权或这种否决权大为减少的多元化至今尚未出现。

那么在重建的道路上还要走多远?要遏制什么样的否决权?允许哪些否决权?在此,同市场决策的比较,可以改变我们思维中关于否决权的整个特征。如我们以前注意到的,市场制度对于创新至少是有一种重要的癖好。买者和卖者一般说来可以自由交易,而不论对第三者是否有负作用。因此,商业企业任意采用新产品和新技术,而不论在这样做时它们是否毁坏了技能、企业或共同体(社会)。市场制度的特点恰好是否决权的反面。在市场制度下,少数人或个别人可以创新,但不能否决。

这是一个难以理解的状况。如果否决权对多头政治就像传统所声称的那样必要,那么市场制度也应有类似的情形。另一方面,如果市场制度下否决的相应缺少和创新的容易对于公司采用重大市场决策是理想的,那么,它们或许正是在多头政治中值得推广的理想特征?市场取向的社会几乎还没有开始思索——通过这种差异——两个不同领域在首创性和否决权之上的价值。事实上,存在有待揭示的二者的异同。

既然我们的任务不是开葯方,以上便是我们在否决权问题上所能讲出的全部内容。这个问题非常有助于阐明一个不太令人满意的相互调整模式的可能。它还告诉我们,重建工作牵涉到政治—经济秩序的基础。

交替位置

对于负荷着民主的未来,还有一个重大问题。在所有市场取向的多头政治中,存在一个由实业家的特权造成的基本结构问题;实业家要求把特权作为他们的表现的一个条件。实业界的特权多少表现为,许多当代的问题,如垄断、通货膨胀、失业、环境退化,尤其是对多头政治的妨碍,要依靠一个歪曲的相互调整模式才能够追根溯源。有无可能使实业界要求的最小限度的特权同对实业界特权的取消(包括否决的特权)调和,来加快对上述问题的解决?

这在公共政策制订中是一个老的、基本的、永久的、不可回避的问题,没有哪个市场取向的制度可以躲开它一年、一月、一天或一小时。它不是靠下述方式可以解决的问题,像许多批评公司的人告诉我们的,即单靠约束大公司,给它们下达机械的指令,不管他们会有什么表现。它也不像公司的朋友们对我们说的那般简单,即依靠如履薄冰式的精心管理,保护公司在生产方面的高度技能。同样不是另一种相对简单的问题,即使上述两个立场折衷妥协,仅需要我们给予公司它们想要的东西的一半。这一半的东西在这样一个世界里可能已经太多,在这里,哪怕是已经减少的公司权限仍然是新的化学工业发展中产生的疾病的一个不充分的受控制的根源。另一方面,这一半的东西对于引导公司生产可能又是不足够的。

那么,在什么方向上寻找解决办法呢?我们可以勾划一个可能性,作为必须权衡的战略的一个例子。政府可能承担一个繁琐的任务,设计出使对企业的财政指导同政府对它们的控制结合起来的多种方式。这是缔造市场控制和多头政治控制的混合形式的特殊方式,像第11章已经介绍过的那样。

事实上,关键的战略是,从企业手中赎买某些特权。

政府怎样靠这种冒险的方式行动的一个线索,出现在一个靠不住的地方:宇航工业和其它按国防合同生产的工业。我们在第8章注意到,它们将会接受从一般标准衡量是仔细的控制。尽管表面上坚称公司自主性是不可缺少的,军火合同商始终愿意出让一些。他们渴望得到的政府合同需要他们这样做。他们所以如此,是因为政府付钱。这些工业算不上理想的模式,既然它们取得了——通过艾森豪威尔总统所称的“军工联合体”(the military-industrial complex)——与负责军工合同的政府官员的不寻常的密切关系和对他们的控制。但这条线索是足够清晰的。实业家们或许愿意卖出他们的许多特权。

但是一般的实业能够有如此丰厚的利润吗(作为对利润的报答,实业家将接受大量管制)?在企业为普通市场而非政府合同生产的场合能够做到这点吗?我们再次可以在宇航和军工部门找到有关可能性的线索。政府提供了它们的大部分资本,

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