《现代化的陷阱》

第二章 90年代的“圈地运动”

作者:经济类

据行内人士透露,各个环节流失的“买路钱”占楼价的20~50%左右。中国这个低收入国家出现高收入国家房价的扭曲现象,很大程度上就是由这个原因造成的。

“股份制改造热”和“圈地热”,虽然以世界罕见的速度造就了一批大富翁,但却严重地阻碍了中国的生产率提高,滋长了人们的投机心理、劣化了社会道德,对中国社会和经济发展为害极大。

反腐败,不但要警惕权力和金钱结盟,更要警惕“理论”和金钱结盟。

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80年代的价格双轨制、承包责任制,以及前几年开展的“股份制改造”运动,使许多人成功地对社会财富进行了再分配。在稍后一点的“圈地运动”中,中国相当一部分权力阶层与某些利益集团相结合,将寻祖活动延伸到国有土地资源的配置中去,由此将瓜分国有土地资源及其收益推向了gāo cháo。

“圈地运动”在中国的展开

本节分析了自1987年至1992年的“圈地运动”(政府批评为“开发区热”)在我国展开的政策背景:第一阶段采取非市场化手段,即行政划拨,第二阶段是非市场化手段和市场手段,即行政划拨和土地有偿转让相结合,但以前者为主,这种划拨方式的缺陷使中国的房地产市场成为寻租活动最猖狂的领域。

50年代初,中国共产党通过土地改革,建立了和计划经济体制相配套的土地使用模式:土地资源集中控制在政府手中,任何用地都得经过行政划拨。直到1986年《土地管理法》出台,才突破了实行20多年之久的行政划拨方式,规定了行政划拨和有偿出让两种形式并行,提出了建立土地市场的初步构想。但是,要使法规条文得以落实贯彻毕竟很不容易,在此后展开的“圈地运动”中,非市场手段始终是分配土地资源的主要手段。

从1987年开始,到1992年达到gāo cháo的“开发区热”中,被圈占的既有城市土地,也有大量耕地。“圈地”的手段十分复杂,而其进程在各地亦有快有慢。大体上说,“圈地运动”可分为两个阶段:第一阶段采用非市场化手段——行政划拨;第二阶段是非市场化手段和市场手段,即行政划拨和土地有偿转让相结合,但以前者为主。

深圳特区在全国各城市中,最早认识到土地的价值,于1987年率先在全国采取公开拍卖的方式,试行土地有偿转让,使用期限为50年。在深圳试验的基础上,1989年3月中国七届人大会议修改了宪法,在“任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其它形式非法转让土地”这一条款后面,又补充了一句:“土地使用权可以依法转让”。1990年5月以国务院55号令颁布的《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》,进一步对土地使用权的多项经济权利作出明确界定,规定在获取土地使用权的同时,也可以获取有限度的占有权、利益权和处理权,使用者可以用出售、交换、赠与等形式转让使用权。从内容来看,这一法规是在土地所有权边缘所做的改革,它的出台,为以后各地的上地有偿转让提供了法律依据。

世界范围内不乏利用土地资源有偿转让获得大量资金,从而使本国经济起飞的成功例子。深圳在土地制度改革方面的尝试,以及中央政府用法律形式对这一制度改革的肯定,无疑是对经济发展方略的正确选择。但由于这一制度留下的操作缝隙大多,这一围绕土地所有权边缘所做的改革,又被官员队伍中一些腐败分子加以充分利用,从而使得这一改革再一次成为规模盛大的“免费午餐”。

“圈地运动”首先于广东兴起,港资以深圳为基点,不断涌向珠海、汕头、广州以及整个珠三角洲,各市、县纷纷建立“开发区”,仿效深圳搞土地有偿转让,以此吸引外资。1992年香港资本市场总量的十分之一均投向大陆房地产业。一时间,“开发区热”遍及全国,巨额台资投向厦门、福州;大连、天津、青岛则开始吸纳日本和韩国的资金;当年,各地政府者将“引进外资”列为主要政绩。但仔细考察就会发现,从1991开始,直至1993年初蔓延全国的所谓“外商投资热”,其真相就是外商对商品住宅楼宇、别墅、写字楼和通用厂房的投资迅速扩张。据估计,中国这几年开放房地产市场所吸纳的外资,占了“引进外资”总额的90%左右。

据国家建设部公布的资料,截至1993年3月宣布清理时,中国大陆县级以上的开发区已达6000多个,占地1.5万平方公里,比中国当时城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。而且这还不包括那些未统计在内的村级、乡镇级开发区,“圈地”热于此可见一斑。

最值得深思的是当时社会备方面一点也没注意到这种“圈地热”后面潜藏的巨大危机,就在宣布清理后的一个月,即1994年4月入日,新华社北京分社的一则通讯还将房地产业称之为“市场经济新宠儿”,并罗列了一大串数据说明房地产业发展之迅速。那些数据倒是可以用来说明当时房地产的虚热到了何种程度:1992年全国的房地产共完成开发投资732亿元,比1991年猛增117%;共有房地产开发公司12400余家,各类房地产经营、管理、修缮公司4700余家,房地产交易中介机构4000多家,从业人员250万人。1992年商品房竣工18969万平方米,比上年增长57.75%;房地产开发公司经营额达到529亿元,增长87%;房地产开发利用外资7.05亿美元,增长226%;沿海地区房地产业的发展明显快于内地,海南、广东、福建、浙江、上海、江苏、山东七省市1992年完成的房地产开发投资额就占全国的6成以上。

在这种“大跃进”式的“发展速度”面前,中国似乎又一次热昏了头。

权力渗透“圈地运动”

本节主要分析了广东、海南、广西北海、北京、上海等有代表性的地区,在权力这只严重变形的手作用下,土地供给总量夫控、土地供给方式失调的严重局面。

“圈地运动”带来的社会经济后果令中央政府为之扼腕。面对土地供给总量严重失控、土地供给方式失调的局面,非既得利益者的各界人士对“圈地热”啧有烦言。

所谓“供给总量失控”,还不仅仅是指上述土地供给的绝对总量,更主要是指各地在缺乏与项目、资金衔接能力的情况下盲目划地,造成开发区的面积与开发能力很不相称的局面。许多地方在项目都没有的情况下,就盲目批出大量土地,而这些土地根本就没有能力开发,晾在那里晒太阳。以湖南省为例,到1993年下半年,已建立各类开发区300多个,总面积达2485平方公里。但绝大多数土地开发的资金都无着落,无力进行“七通一平”等基础性建设,所以只见开发区挂牌、圈地,却不见有谁正式“开发”。直到1995年11月,仅湖南长沙一地因以上原因导致“晒太阳”的土地还有数百万平方米,有的已“晒太阳”长达七八年之久。

据国家农业部的官员介绍,这些开发区的土地,80%以上是耕地。1992年中国净减少耕地超过1000万亩,形成1949年以后中国耕地减少量的第三个高峰。这些被征集的土地大部分并没有投入开发。到1992年以后,情况更为严重,一方面是非农建设用地指标不断被突破,大量土地征而不用,闲置在那里晒太阳;另一方面却是大批的农民无地可耕。仅以广东省为例,截至1996年全省查荒灭荒大检查为止,过去10年问该省城镇扩大规模占用的土地达133.5万亩,其中耕地占了一半。

对社会影响更为严重的是土地供给方式的失调。所谓“失调”是指土地供给方式采用行政划拨,从而使权力进一步市场化,为不少人进行“权钱交易”提供了绝好的机会。如炒地炒得白热化的海南,在土地供给的一级市场上,权钱交易几乎是公开的。不少手握实权的人和房地产公司串通一气,以极其低廉的象征性价格大批圈占土地,然后转手获取暴利。当时海南人普遍有这样一种心理:只要圈到地,就肯定有钱赚。在“圈地热”高峰时期,仅在海口一地,就麇集了600多家房地产开发公司,300多家建工企业和200多家规划设计单位。这些企业只要自有资金能够抵付银行贷款,就大量圈占土地。有门路的国内外商人常越过基层办事单位,直接找省、市、县一级领导批地,市、县一级的土地规划部门形同虚设。许多人圈占土地发了财后就一走了之,“圈地热”并未引发“建设热”,海南省的经济至今还徘徊于“圈地热”退潮后的萧条之中。

广西北海市的“圈地运动”并不比海南逊色。该地虽在中国沿海的14个开放城市之列.但多年来却无法启动“开放”之门。该市政府效法广东、海南,抓住房地产业,掀起了“开发热”,在1992年一年之内就建立近20个开发区,批出土地80多平方公里,批准成立房地产公司500多家。到1993年6月为止,该市的房地产企业已有1100多家。能在一级市场上拿到土地的,自然都是和权力圈沾边的人。当时的北海市市长帅立国曾对别人感叹自己的“苦衷”:“北海市的房地产虚热谁也不能否认,这种虚热的根由就是土地失控。但我有什么办法?批来的条子我能不签字吗?知道这种情况是错误的,但我也没有办法控制。这是中国特色,不是我这个市长能顶得住的。地就是这样几平方公里几平方公里地批出去了。”

天子脚下的北京城则又是另一番景象。1992年一年之内,该市经行政划拨的土地达24000余亩,其中一次性划拨占地10亩以上的便达总数的80%。仅1993年1月,一次性行政划拨10亩以上的土地就有8批。1992年土地划拨量是1991年的3倍多,而商品房投资总额却只比1991年增长42.2%,可见为数不少的人意在“圈地”,而不在建房。正因为北京的“通天大腕”多,行政划拨土地容易,才会出现这样的情况:1992年2月4日,北京市举行首次土地招标,在为期4天的招标期内,竟无一位投标者光顾。道理很简单:能花少许钱打通关节弄到行政划拨地,又有谁会去要那代价高昂的“招标”竞买地?

即便在较早实行土地有偿使用的地区如广东,截至1992年底,招标出让的土地也不超过土地供给总量的5%。深圳特区在实行土地有偿出让的第6个年头——1992年,其招标出让的土地也仅仅只占土地供给总量的25.2%,大部分土地还是采取行政划拨方式。在建设部宣布清查后,深圳市人大、政协联合组团对宝安、龙岗两地进行清查,初步统计出两区在“圈地热”中占用的农业用地(包括鱼塘、果园、菜地、稻田)共计7万多亩,其中有近5万亩属于违法用地,约涉及3000多个项目。而与“圈地热”相伴而行的是深圳市的蔬菜零售价格比1992年同期上涨一倍多,各种鱼类的价格也翻了一番。

这种行政划拨方式,一方面妨碍了房地产市场建立公平竞争机制.另一方面导致种种腐败现象丛生,不平等的权力分配在土地一级市场上表现得淋漓尽致。在“圈地热”已过去好几年的1996年,一份详细的资料记载着这样一些数字:1992年至1994年问,广东共发生各类违法批地、用地案件13849宗,涉及面积15.2万亩,其中属政府部门违法的占89%左右。在1996年广东省的查荒灭荒大检查中,查明因非农建设征而未用的23.8万亩闲置土地中,70%是政府部门所为。

权力不法使用者的盛宴
——瓜分国有土地收益

本节通过许多事实,展示了国有土地收益如何在和土地沾边的某些权力者的共同作用下,大量流失到个人口袋这一事实。并分析了“圈地热”给中国经济带来的严重后果:首先,政府通过出让土地只得到很少收益,大部分收益都通过各种“灰色渠道”流失,从而

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