《谁妨碍了我们致富》

第三编 经济制度和社会结构(七)

作者:经济类

经济对策

经济学研究如何最有效地利用各种资源,最大限度地满足人民的需要,这里所说的资源既包括自然资源,也包括人力,资金以及一切产品。现代经济学的一个最重要的成就,就是用严密的逻辑方法,证明了平等竞争的市场,即按自愿原则,在信息(特别指价格)充分传播条件下的交换,虽然参与各方追求的仅是自身的利益而不是社会整体的利益,但却可导致最高的社会经济效率。在整个过程中用不着政府吃力不讨好地直接干预市场。政府的职责仅是维护市场秩序,解决市场中的纠纷。当然政府还要按公平统一的税率征税,用以支付公众需要的公路、治安、消防等公共服务的成本。

按上述经济学的理论结论来指导经济政策并取得成功的或者违背这一结论导致失败的,在当今世界各国中都不乏其例。但这个结论暗含着一些重要的前提,例如平等自愿的交换原则意味着在市场中不存在任何享有特权的参与者;维持市场秩序的政府是廉洁、公正、高效的,因而享有权威地位;参与市场的各方绝大多数都自觉地遵守市场秩序,并进而发展成为某种市场文化,因而不需要一个过于庞大的政府来处理纠纷;当然,特别重要的一点是,所有的交换最终是以所有权为基础的:甲方所有物与乙方的所有物相交换。如果物的所有权不明确,一切表面上认真的交换实质上都是佯伪的。然而,环境资源的有效和合理地利用,却不能依赖市场法则,其根本的原因就在于它的所有权无法界定。设想如果每个人所享受的环境,清洁的水、灿烂的阳光、新鲜的空气、花团锦簇的风景等等,可以像自己的住房一样成为不容别人侵犯的所有物,则环境也就可以进入市场与其他商品和劳务进行交换;则环境会和其他一切商品一样被有效地分配和使用。当人感到需要改善其环境享受时,可以在他货币收入的约束范围内,减少其他商品的享受,增加环境享受。而且也会有人生产出“环境商品”,拿去市场上和别人交换。和别种商品一样,通过价格的作用,也会有供应和需求的均衡。可惜环境的所有权不能界定,保护环境的人和污染环境的人呼吸同样的空气,喝同样的水。所以说:“市场不能解决环境问题。”

市场不能解决环境问题,然而环境问题却是市场造成的。90%以上的生产活动都直接或间接地产生污染。可以说,污染是生产的副产品,此种副产品非但不能为社会提供有用的价值,反而成为累赘,实际上是社会的负价值。生产者为社会生产有用的产品,当他拿到市场上去时社会以相应的价值回报给他,即他能售得价值。但他同时生产出来的具有负价值的副产品,损害了每个人的环境,由于环境的所有权无法界定,无人能向他索取赔偿,除非所有的受害人联合起来行动。此时就需要政府的作用。政府代表全社会的利益,向生产负价值的企业索取副产品的负价值。在经济学中这种做法称为“内化”,意思是将企业之外的社会损害转化为企业内部的生产成本。企业生产的这种副产品越多,对社会造成的损害越大,则企业的成本越高。企业要降低成本,不但要节约原材料,劳动,资金,还要减少对环境的污染。这对于一个在市场中追求自身利益的企业来讲,是一种有力的制约。

发达的市场经济国家在70年代初开始大范围地治理环境时,并没有这种经济学“内化”的考虑。当时的形势是污染引起了当地居民的强烈反对,政府代表社会的利益,从医学的生物学的角度出发,制定各项环境标准,勒令企业减少污染排放,否则处以罚款甚至停业。这是一种行政措施。行政措施之不同于经济措施,主要有三点,一是行政措施的严厉程度与污染对社会的损害程度无关,它不代表社会成本,而只是从如何令企业就范考虑。二是行政措施不容企业选择,超标准排放污染的企业罚了款并未了事,它还必须继续设法减少污染排放,直到达到标准为止。经济措施则给企业以选择,企业可以自己花钱改变工艺减少污染排放,也可以选择向政府缴纳污染所引起的社会成本。由于可以权衡选择,总体上社会能以较低的成本处理污染问题。正像其他产品一样,当它的成本太高时,消费者会拒绝或减少消费;否则消费者愿意消费,生产者也能从价款中回收其成本。第三点区别是生产者受行政措施制约时他完全是被动的,而在经济措施的范围内,他出于关心自己的利益,却会主动行动。显然,经济措施优于行政措施。所以到了80年代中期,各国先后改变了环境治理的政策,更多地依靠经济手段。世界各国的经济学家把眼光投向经济上最有效的环境政策设计。

目前比较通行的环境经济政策包括下列五种。

(1)生产污染的单位缴纳排污费。不论是液体、气体、固体、噪声,超过政府规定的标准排放时,都必须缴费。此费不同于罚款,而是对受害人的补偿,也就是污染的社会成本。从原则上看,收费的多少应使受害人接受补偿后感到并不吃亏。也没有占上便宜;或者说,他感到没有污染和有污染而接受补偿两种情况是没有区别的。这是一个主观判断,而且没有办法被客观地观察到。实际上,一般可以界定所有权的商品的定价也是基于同样的原则,不同的是一般商品消费者愿意出的价格可以从他的购买行为上被观察到。企业缴的费是全部受害者补偿费的总和。我国规定每吨超标准排放的二氧化硫企业要缴200元;超标准的噪音每户每小时补偿0.2元,强噪音补偿费要加倍。

(2)产品费。某些产品在使用时会产生对环境的不利影响,政府在其出厂价格之上另加收产品费,它相当于征一笔税,因此产品在市场上的标价包括了产品在使用时所发生的社会成本。消费者必须负担这一部分成本,正如消费者负担一件商品的原料、人工、资金等成本一样。由于增加了产品费,致使价格上升,消费者会减少或停止此种商品的消费。例如含铅汽油相比于不含铅汽油,含磷洗衣粉相比于不含磷洗衣粉,前者的价格中可以加一笔产品费,以引导消费者使用对环境有利的产品,欧洲国家最热门讨论的是对能源产品(煤、石油制品、天然气)加收产品费,因为环境污染的一个主要原因是能源的使用,征收能源产品费可以引导消费者将钱花于节能的投资。在我国,对能源非但没有征产品费,国家还给耗能者以补贴,鼓励了能源的消耗。这可能是我国环境污染比较严重的原因之一。此外如润滑油、氯氟烃产品、不能回收利用的容器、化肥和农葯都可能是征收产品费的对象。然而产品费的恰当水平始终是一个很难判断的问题。

(3)押金制。对于一些使用后会污染环境但却可以加以回收利用的产品,销售时增收一笔押金,待回收时再将押金退还,这就是押金制。适用于押金制的产品有:可回收利用的容器、含汞或锅的蓄电池、电冰箱里的氟利昂、汽车外壳等。由于废品还有回收利用的价值,即使对环境无害,不实施押金制也会有人去收集利用。因此押金必须等于原有废品的价值再加上如果不回收将会造成的社会损害的代价。同理,有些产品即使用完后不再有利用价值,但可能造成环境污染使社会负担很高代价的,也可以实施押金制。此时押金的数目应等于该产品被遗弃后引起的社会成本,但这却是一个难于确定的数目。我国的奶瓶、汽水瓶等所实行的押金不同于上述的押金制,因为押金中不包括乱扔容器所引起的社会成本。

(4)排污权交易。这是美国首先实施的,各个排污企业的实际排污量得到政府的承认,并发给排污量许可证。然后企业可以出售此排污权,也可从别的企业收购。或者说,排污权变成一种商品可以在市场上交换,并形成单位排污量的价格。这个制度的优点在于价格给出了明确的信号。政府如果想改善环境品质,可以向企业收购排污权,所花的费用就是改善环境品质的代价,公众可以心中有数作出抉择。企业在开发洁净新工艺时会将此工艺的成本和购买污染权的费用相比较,如果新工艺的成本高,说明此工艺不值得开发,企业向别的企业购买排污权,让别的企业减少污染比之用新工艺减少污染的社会成本更低。排污权交易制度是说明何以市场能提高经济效率的一个典型实例。这一制度现已在欧洲引起重视,有推广的可能。

(5)补贴。对有利于环境的产品及投资,政府给予财政补贴。例如非洲一些国家在推广省柴灶时政府出钱补贴生产厂家,使炉灶的价格降低。以吸引住户购买。欧美有些国家对经济困难的产生污染的企业给以财政帮助,用于治理污染的基建投资。但政府自己不会创造财富,他的钱无非是用各种方法从创造财富的百姓处收集的,所以补贴的实质是用大家的钱给了产生污染的个人或企业。产生了污染或恶化了环境反而受到照顾,显然有违公平的原则。所以这项办法受到理论上的责难,然而在实践上这还是改善环境相当有力的一项措施。

非经济政策

经济政策固然比强制性的行政措施为优,但它们有一些共同的缺点。最主要的缺点是环境的价值没有办法客观地确定。前面提到的排污收费的费率、产品费的多少、押金的大小等都无法唯一地确定,这是因为环境不能界定其所有权,因而不能在市场上交换,不能形成价格。这个缺点在制定一国国内的环境经济政策时还不很突出,但在处理国际间的环境纠纷时立刻变成问题的核心。第二个缺点是这些政策要有效地执行,其监督费用,行政管理费用非常之高。例如对排污收费,必须对工厂的排污量有24小时不间断的自动监测,而且很难防止工厂舞弊弄假。如果发现疑点,侦查、取证、裁定、处罚,更是旷日持久,牵扯大量人力物力的过程。我们不妨以国际间限制温室气体排放为例,看一看经济手段何以不能从根本上解决环境问题。

科学上已有充分的证据说明温室气体的增加正在使地球气温变暖。为了避免发生巨大灾难,最安全的办法是立刻减少像二氧化碳等温室气体的排放。一个正在考虑中的经济措施就是对每个国家排放的二氧化碳征税。在国际间讨论征碳税问题时,下列问题成为争论的焦点。

(1)税率如何确定?是全球统一还是区别对待。穷国和富国的人均收入相差可达百倍,如果统一税率,则可能导致将穷国的国民收入全部抵作碳税使其衣食无着,而对富国收这么点碳税还起不了什么限制作用。如果区别对待,又应按什么原则来区别?

(2)气温上升对各国的损害程度不同,因而征税减少气温上升所得的收益不同。对于受损大的国家应该征较高的税,因为他们从碳税中得的好处大,还是应该少征税,以补偿一点他们所受的较大的损失?

(3)征的税用什么货币来缴?有人建议用美元,但凭什么理由不能用日元、马克、或者用人民币?如果各国用自己的货币缴税,只要开动印钞票机,就可把税缴足,而且各国的通货膨胀相差极大,市值波动极大,如何确定正确的市值?

(4)征来的税作什么用?是在国内自己支配,还是在各国之间重新分配?如果专用来减少碳排放的投资,则原来排碳越多的国家分配得越多。结果是缴税多的退税也多,这样的税能起多大的作用?

(5)各国的资源秉赋极不相同,有的国家盛产天然气,其单位热量排放的碳很少;有的国家盛产煤炭,其单位热量排放的碳很多。所以排碳的不同主要并非由于主观努力的不够,现在对他们由于资源的差别课税,既不能纠正自然资源的差别,也很难说是公平的。

除了上面提到的碳税设计上的问题,还有大量执行的问题。如果某国隐瞒其排碳量,或赖帐不缴税,或称有经济困难,应如何处置,如要核查,非但耗费很大,还极容易引起纠纷。

以上说明了经济手段在国际间解决环境问题是相对无能为力的。经济手段立论基础在于假定每个参与者都追求自身的利益,而且这一点成为提高经济效率的必要条件。在讨价还价中各方必须从自己的利益出发。然而市场法则只适用于产权可以界定的商品和劳务,

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