《法律的经济分析》

第23章 宪法的性质和功能

作者:经济类

第二十三章 宪法的性质和功能

23.1宪法经济学:导论

“宪法”一词的含义极为丰富,但在美国自然重视的是《美国宪法》,在此它普遍地被用以和将被用以说明一类立法:(1)要求超绝对多数票(supermajority)才能变更;(2)规定政府基本的权力、义务和结构。这两个准则当然是相联结的。一项成文法越难变更,它就越不适用于管理经常变化、随时间迁移的社会、政治和经济制度安排。它所规定的制度安排越基本,就越不适于经常变化。

除了美国律师,尤其是法学院学生和法学教授,对宪法的极度关注外,关于这一主题的经济学论述还是相对不够强有力的。但这并不是为了寻求经济分析可能阐明的主题。这一主题在实际上是很长的:

(1)宪政的经济理论——即,要求绝对多数票才能变更一部法律的经济特征和结果;

(2)宪法设计(政治制度的宪法规则)的经济学和联邦政府内分权与联邦政府和州分权(联邦主义)原则的经济学;

(3)宪法特定原则[如排除规则(exclusionary rule),即审判中必须将破坏宪法权利情况下所取得的证据排除在外的原则,或最高法院以宪法名义对以诽谤罪起诉报纸和其他传播媒体的限制]的(广义)经济作用;

(4)对好像具有经济逻辑的宪法条款(如被视为思想自由市场保护者的言论自由条款、国家征用条款、商务条款、契约条款)的解释;

(5)不论是通过对现存条款(如,国家征用条款)的重新解释还是通过新的修正案(如,要求平衡预算),建议改革宪法以对自由市场进行更为全面的保护;

(6)宪法的“双重标准”问题——宪法对财产权比对个人自由给予更多的保护与现代联邦最高法院对个人自由比对财产权给予更多的保护之间的矛盾;

(7)宪法与经济增长之间的关系;

(8)从委托人-代理人理论的立场,看宪法解释的原则。本章和以后各章将探讨其中的一些主题。

宪法常被当作一种契约来讨论,而且它与如“社会契约”这样的非标准契约有关。从经济的角度看,宪法和契约之间的类比有其一定的合理性。与成文法不同,契约只有当事人之间的同意就可以变更;也就是契约变更需要一致同意而非仅仅多数赞成。交易成本使一致同意成为宪法修正的一个不可能的条件,但变更美国宪法的超绝对多数要求(国会两院各三分之二的多数票通过加全国四分之三州的批准)可以被看作是将宪法修正置于成文法-契约统一体中偏向契约的那一端。

我们知道,长期契约会因人类预见力的限制而产生过时(obsolescence)问题。这一问题的解决方法是解释的灵活性,它要求言语有足够的原则性以能作出使契约适应不可预测的情势变迁的解释,它还要求解释的原则有足够的灵活性以授权解释者接受言语原则性所产生的解释要求。宪法领域的这种并行性表现为宪法解释应该具有灵活性而不是严格性的原则及一系列最重要的宪法规定具有为公众所知的原则性。宪法解释的灵活性是一个与代理成本相同的问题。要对越原则的规定进行解释,就可以解释得越宽泛,对代理人-解释者而言(在联邦最高法院情况下)就越容易偏离委托人(宪法制定者)设定的轨道。

虽然许多宪法规定的表达是原则性的,但有时却又是非常具体的,例如,宪法规定每个州都有权利选派两名参议员。这些规定在原则上属于惯例。如司机必须靠右行驶就是相似的惯例。靠右还是靠左是不重要的,重要的是通过了一项大家同意遵守的(无论如何武断)规则。每州两个参议员席位的规定也是如此。一个、三个或四个席位也是如此。因为惯例是随意的,(有点夸张地说)它是社会环境的不变量(因为一项相反的惯例也能适应社会环境),所以惯例就不必随着环境的变化而变化。惯例具体化的成本很低,但收益却很高。像两个参议员席位这样明确的宪法规定使诉讼成本得以最小化(因为这里不存在产生诉讼的不确定性),更重要的是由于它将问题移出了普通政治舞台而减少了用于政治冲突的资源。如果参议员人数由成文法来规定,就会经常设法来改变这种数目,当有时是这个党、有时是那个党发现有机会找到席位或剥夺其反对派的席位时就会产生这样的情况,而且有时会取得成功。这些开支没有任何社会产出(或很少有社会产出),所以就会由更大的变更成本所阻止。这种收益不仅限于特别的宪法规定,但特别的宪法规定的收益要比原则的宪法规定的收益大(为什么?)。

从经济学的角度看,宪法的设计和解释涉及效率与民主之间的紧张关系。效率的最大化是宪法通过以下途径实现的:将政府的管制措施限于防止负的外在性和促进正的外在性;(尽可能)坚持在其规定的范围内要求政府贯彻成本最小化的政策(包括依精英政治基础任命官员)。但是,依此理解政府的精神就应该是有限政府(limited government)而不是民主政府(demo-craticgovernment)。这里很少或不存在公众选择的余地。但这产生了这样一个问题:除非人民不满意政府服务时可以很容易地离开其辖区,否则就不会有任何东西可以阻止政府官员将其职能扩展到有限政府原则所规定的范围之外。这时,民主原则就重新起作用了。它用“退出权(voice to exit)”作为对政府滥用其职权的限制。但是,越是广泛地遵循民主原则,由联盟控制政府和用联盟来剥夺非联盟成员财富的危险性就越大。

联邦最高法院越宽泛地解释限制当选政府机构权力的宪法条款,它越将使国家更接近于有限政府的模式。法院变成了人民限制政府的代理人,而非司法机构。联邦最高法院对此类宪法条款的解释越窄,它越将使国家更接近于民主政府的模式——但这是一种与贬低和利用政治无权力相一致的模式。

最早(1787年)宪法的制定者们对民主的危险非常敏感。在原宪法中,只有众议院的议员由人民直接选举产生,而且选民仅限于有财产的男性白人。直到这在20世纪60年代被宣布为违宪之前,州立法机关议员的不当分配对个人间的实际选举权产生了极大的不平等。普遍投票权有其三方面的理由:(1)剥夺任何一个团体的投票权都会引起(只产生社会成本而没有任何社会收益的)自无投票权团体向强有力投票权团体的财富重新分配。(2)选举会产生(对政策制定者有价值的)关于偏好和厌恶的信息(在一个科学的投票年代,这一主张已没有过去那么重要了)。(3)选民越多,就越不可能形成一个出于重新分配目的的联盟(这与第一点有关)。

只有第二点才对以下问题作出了解释:为什么那些有选举权的人总会通过扩大公民权(franchise),尤其是选举权,而冲淡其自己的权力,否则没有公民权的集团在无法和平地取得一份政治权力时可能使用暴力。但每当社会中的统治集团坚信当时被剥夺公民权的人会愿意选择它所提出的候选人而不是其竞争集团的候选人时,公民权的享受范围就可能得以扩大。一旦取得了公民权,这一团体就能以投票权来反对以后对其公民权的剥夺。所以投票权的扩大具有棘轮渐进作用,很少会倒退。

23.2分权

通过在州与联邦政府之间划分政治权力,通过联邦政府三个独立部门——行政、立法、司法——之间的三权分立,美国宪法设法防止政府权力的集中化。立法权在众议院、参议院之间划分,总统还拥有否决权;行政和司法部门依靠立法部门给它们的拨款;司法部门依靠行政部门对判决的执行;等等。

从经济学的角度说,分权的目的就在于防止国家强制力(coercive power)的垄断化,这种垄断的潜在成本比本书前面讨论过的任何垄断要高得多。第10章中提出的观点——共谋者的共谋成本随着达成有效共谋所必需的协议人数的上升而上升——既适用于商事共谋也适用于政治共谋。依据宪法中所设想的制度而运用政府强制力就需要各政府部门的协作配合:立法部门制定强制措施;行政部门提起法律实施的诉讼(这是否在某些领域为法律实施的公共垄断提出了另一种理由呢?);司法部门对违法行为实施制裁。三个共谋者这一数目并不大,但只有其中的一个——行政部门——才是集权性的(unitary),它即使在原则上也是这样。

分权的一个重要方面(至少在历史上看是这样的)就是要求随意选举的私人公民(randomly selected private citizen,即陪审员)在处以刑罚和给予民事损害赔偿方面达成一致意见,除非被告放弃其要求陪审团审判的权利。最后,在大量准主权国家(州)间划分国内政府权力会极大地妨碍争取垄断政治权利的各种努力。

美国宪法的创制者们审慎地在政府各主要部门之间进行了分权,这一事实提出了上一章讨论过的行政程序的合法性(le-gitimacy)问题。为这种程序辩护的理由是它增进了效率,但(所称的)这种效率增进是通过将行政、立法、司法权力结合于一体而取得的。美国宪法的创制者们通过全面周密的考虑,认为这种类型的效率是无效率的,因为它造成了政治权力过度集中的危险。确实,如果在行政机构活动的相对当事人(parties)有权利要求对行政决定进行司法审查就限制了行政权力。(由于同样的原因,为了使行政行为的司法审查权利成为一种意义深远的权利而采取的措施——尤其是在行政程序法中——降低了行政程序的效率。)但司法审查并没有对行政机构通过由国会广泛授权而进行的法规制定所行使的立法权——旨在防止产生一种故意造成不方便的立法制度——进行制约。

然而,比“独立”行政机构(它的成员是定期任免的,故享有一些摆脱行政控制的独立性)更为可怕的是行政部门内部的许多管理机构,如环境保护署、全国公路和交通安全管理局等。独立机构(the independent agencies)是政府的第四个部门,就其独立于其他部门而言,它们实际上是促进了分权。但行政机构却由于能够在行使行政权的同时行使司法和立法权而湮没了分权。

除了上述讨论,分权还可能通过更全面地利用分工而降低而非提高政府成本。如果联邦法官依政治家的兴趣而工作,那就很难吸引有能力的人去谋求联邦法官的职位;法律也不会像现在这样稳定,因为它可能随政治意志而变化;而国会也会发现很难与利益集团达成交易(参见19.6)。同样,如果国会被授权行使行政权力时会显示其执行政策的无能;而如果行政部门被授权进行立法时会缺乏国会的审议能力和待别强的政治敏感性,这些是非常有价值的立法资源。将其政治偏好包含到法律中去而进行立法的法官,或告诉行政部门的有关机构向何处配置资源而篡夺行政持权的法官,都忘记了其分工的优势。联邦行政机构经常违反权力划分。它们是效率的模范吗?

23.3权利保护

美国宪法所保护的许多权利都与前面讨论过的分权的反垄断宗旨有关;它们将政府权力看作是具有威胁力的对立面,并力图限制它。即使对宪法第五修正案中的公平赔偿条款,我们也能按这一理论作出解释(怎么作出这种解释呢?)。但这种理论解释并不适合于所有的宪法权利。虽然宪法第一修正案中对政治言论的保护与维护政府非集权化(decentralized)有明确的关联(为什么?),但我们不能说宗教自由(这纯粹是一个精神生活问题)或自由出版没有政治内容而只是公开陈述性生活内容的书也是如此。这些自由是防止政治权力垄断化的目的——人们各方面的效用——而非手段。

美国宪法中的非政治权利(虽然其中的有些只有通过司法解释才能得以表现)更有可能被人们看作是特别有效力的利益集团(这词在此使用毫无贬义)所取得的特别持久的立法保护形式。这一观点对一些宪法问题具有暗示性的解惑作用;我们在此将讨论其中的两个问题,而第三个问题将是下一节的论题。

1.时常有人提出,宪法第一修正案对言论和出版自由的保护应仅限于政治性表达,其理论依据是:与美国宪法宗旨相关的第一修正案的唯一作用就是保护产生国会议员和总统的选举程序。但是,联邦最高法院在近年内却采纳了更加宽泛的关于宪法第一修正案的观点(这将在第27章中讨论),而且这将宪法第一修正案同时看作是一种代表由知识分子、出版商、记者、作者和其他从出版和新闻业取得货币和非货币收入者组成的利益集团的保护性立法形式。

2.时常有人问,为了多数人集团而非少数人集团的利益援引宪法条款是否是对宪法原则的歪曲,如一些反对逆向歧视(reverse discrimination,例如偏向黑人而歧视白人,参见26.6)和歧视妇女案件或反对公民投票(popular referendum)通过的不当立法分配计划案件。但由于大集团集体行动的成本太高所造成的其政治有效程度往往低于小集团(参见19.3),所以大集团可能更需要防止立法机关侵犯其利益的宪法保护。

关于宪法权利的另一种经济理论将它们的目的看作是防止某些特别严厉而又成本很高的财富重新分配形式。毫无补偿地取走一个人的财产、强制某人为奴或禁止某人参加其宗教活动,这些都是成本可能极高的财富重新分配的例证。美国宪法通过将宪法权利置于立法机关权力无法达到的地位,从而减少了财富分配(广义而言)的政治权力所产生的风险。

23.4对法律合理性的审查

一个长期存在的争议是,联邦最高法院是否应该用宪法第四修正案中的正当程序和平等保护条款否决依某些社会福利或公共利益的普遍标准来判断是不合理的州立法——尽管这一立法并没有侵犯如言论自由这样的具体宪法权利。经济分析表明,联邦最高法院主张这种权力会在根本上改变民主政治程序的性质,而民主政治程序是一种不能合理地归因于美国宪法创制者们或为法院所始终如一达及的目标。我们在第19章中发现,我们无法推断法律的制定是以促进公共利益为目标的。民主——也许是任何——立法程序的独特结果就是有利于在政治上有效的利益集团的无原则财富重新分配。除非为了增加反对或取消立法的信息成本而粉饰门面,否则就不应在这种程序中提出公共利益。虽然雨果·布莱克大法官(一位前参议员)好像比其他大法官更敏锐地注意到了立法程序的利益集团特征,但作为一个必然结果,他还是反对这样的观点:即,如果要维持某一项立法,即使它没有侵犯宪法所特有的选择保护的任何权利,我们仍必须从中寻找其合理性。

有人建议,联邦最高法院应该依据平等保护条款废除那些它所选择的实现目的的方法与它所宣称的目的不是合理相关的法律。如果一项规定理发师应受医学培训的法律明显地是以改进公共卫生为目的的,那么就应该废除。但如果州政府修正了法律而宣布其目的是为了增加理发师的收入,那么这一修改后的法律就应得以确认。这一建议可能会降低反对特殊利益立法的信息成本,但它在减少立法总量方面的有效性却取决于这些成本在通过这些法律过程中的重要性和(一个相关的观点)立法者们起草合理的法律序言的能力。即使这一建议是有效的,它还是经不起以下这种观点的反对:如果不考虑相关宪法条款的语言和历史基础,宪法的目的就在于矫正立法程序中的搭便车问题,即使在这些问题并不至于危及任何受保护权利或有害分权时也仍是这样。这一建议使人们回想起一个法院确实对立法的实质合理性(substantive rationality)进行审查的时代。我们将在下一章的第一节讨论这一时代中的具体情况。

这一建议是否可能是多余的呢?参见19.5。

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