《法律的经济分析》

第25章 联邦制经济学

作者:经济类

25.1联邦政府与州政府间的责任配置

美国政府是一个凌驾于50个州政府之上的联邦政府,而现在不断提出的问题是,是否要在联邦或州的层次上赋予这样或那样的政府责任。从经济学的角度看,这种选择涉及三个因素间的抉择:

1.政府的垄断权力(the monopoly power of government)联邦政府比任何一个州政府都具有更大的垄断权力。对大多数人而言,从一个州向另一个州迁移是比较容易的,但他要移居其他国家就相当困难了。如果一个州政府试图运用其税收或管制权将财富从一个公民集团向另一公民集团移转,那么受害者就完全可以决定移居其他州。但只有财富的重新分配量极其巨大时,许多人才可能设法离开这个国家而到其他国家去——尤其由于美国是世界上最富的大国。

虽然联邦政府的既得垄断权可能会比州政府的更有害,但联邦政府比州政府更难以取得这种垄断权。政治组织越大,其组成成分越复杂,组织主导性联盟的交易成本就越高。因此,只要我们考虑到州政府层次上更高的垄断可能性,联邦政府的预期垄断成本就不可能比州政府的预期垄断成本高。当然,如果预期成本相同,而大多数人又是厌恶风险的,那么联邦政府的预期负效用就可能比州政府的高。这也许就是联邦政府的分权—一它使政府更难以取得政治垄断权-比任何州政府的分权

更为复杂和煞费苦心的原因。

2.规模不经济和处理方法的多样性(diseconomies of scale and diversity of approaches)如果美国只有联邦政府,那么政府的官僚机构就会极其庞大而难以操纵,用各种不同的方法处理公共政策问题的试验范围也会受到限制。在原则上说,任何组织都能用分散组织的形式来避免畸形庞大和整体性问题,正如许多企业能通过组织不同的企业分支机构作为其独立的利润中心而达到这一目的一样(参见9.3)。但这在实践中并不是很容易的(为什么呢?);而且由于我们已经有了州政府这一层次,所以也许给它们指定一些功能会比分散联邦政府更有意义,在此实现多样性和小规模是可能的。

3.外在性(externalities)如果一个州内的一项活动对非本州居民自然产生了成本或收益(我们将认识到,外在性可能就是州政府自身),那么这就将扭曲州政府的激励。在这种情况下,尤其是如果只涉及2至3个州时,有人就可能想起科斯定理的运用;如果a州的污物污染了b州的空气,为什么a州和b州不能通过谈判而寻求一种成本最低的解决方法呢?其障碍是:(1)双边垄断状态;(2)难以对不服从协议的州执行法律判决;(3)任何层次的政府都缺乏成本最小化的强烈激励;(4)难以决定如何在一州居民中分配赔偿款项。

于是,这就构成了联邦制经济理论中的某些要素。本章的其余各节都是对这一理论的具体运用,首先是州法院和联邦法院间司法管辖的划分。

25.2联邦法院和联邦法律的实施

在此之前的分析曾对联邦法院和州法院之间的司法权力配置作了阐述。例如,虽然联邦法院的州际公民司法管辖权(diversity jurisdiction,即使诉讼的基础为某一州法律,只要诉讼在不同州的公民间进行,它就要求联邦法院对此进行管辖)传统上已为对非本州居民的敌意这一假定证明为合理,但至少对一部分与敌视非本州居民这一假设无关的司法管辖权还存在着经济学的解释。假设a州的一个居民与b州的一个居民在b州发生撞车事故,b州的居民在b州的一个州法院对a起诉。如果原告胜诉,b州自然就得益;如果被告胜诉,a州自然就得益。所以,这一法院就可能会偏袒原告。

如果双方当事人有一种先存关系(preexisting relationship),这种偏袒的可能性就会小些。假设,这一诉讼由一个a州居民和一个b州居民间的契约所引起。如果人们知道b州的法院会偏袒其本州居民,那么契约就会要求契约的任何争端不要在b州形成诉讼和得以解决,或b州的居民将不得不在契约价格或其他条件上对a进行补偿以承担在b州进行诉讼的附加风险。

联邦侵权赔偿法(the federal tort claims act)允许因联邦政府雇员的侵权行为而受损害的人对美国起诉——但这种诉讼只能在联邦法院进行。将这种诉讼限制于联邦法院之内的经济理论基础与州际公民联邦司法管辖权的经济理论基础相似。如果一辆邮车撞倒了a州的一位居民,而他又可以在a州的州法院对邮政署起诉,那么法院就可能偏袒他;因为它知道,如果原告胜诉,邮政署由此所造成的成本将由全美国来承担而绝不会集中于a州。

许多美国刑事法律(它们只能由联邦法院来实施)可以被解释为解决州际外在性(interstate externalities)问题的一种方法。假设一个犯罪团伙在各州作案,各州都会有一定的积极性对其进行审判;但如果犯罪团伙所从事活动的全部成本都由一个州承担,那么这个州审判它的积极性就会更高。当然,如果每一个州都做了一些侦查活动,那么用于侦查的资源总量可能与某一州单独从事侦查活动所用的资源相当。但其资源使用的效率将不尽相同,因为协调各州的侦查活动将需要大量的成本。

在此,我们要提及的是证明联邦法院在刑法实施中的合理作用的另一种外在性。一个人从一家银行骗取钱财,而这家银行的存款是由联邦存款保险公司所承保的。诈欺的部分成本将由州内的该公司股东或其他人承担,但主要成本却由联邦政府承担。(这是否还取决于存款保险率的设定方式呢?)相反,抢劫银行的成本将主要由发生抢劫的州来承担,因为恐惧(有时是伤害)的非货币成本一般而言在经济成本不大的银行抢劫占主要地位,而前者的成本是由当地承担的。所以,我们不应感到奇怪,虽然银行诈斯与银行抢劫都是联邦的和州的刑事犯罪,但大多数银行抢劫案依州法律起诉——而银行诈欺案相反却依联邦法律起诉。

有些联邦刑事司法管辖权可由本章前一节中提出的观点得以解释,即州政府比联邦政府更容易取得政治权力的垄断。通过联邦刑事诉讼来处罚地方政府贪官污吏就是利用联邦官员的相对廉洁性——因为贿赂联邦机构需要更高的成本(它们都是什么成本呢?)——以减少地方政府的腐败现象。

许多联邦民事法律也同样关注着州这一层次上的各种外在性。例如,劳动法就完全是联邦法律。全国性的政策(仍然)赞成创设工会,而我们知道,工会的目的就在于设法将工资提高到竞争水平之上。由于这样的政策会使就业人员迁居到没有建立工会的鼓励政策的各州,所以由州一级的政府来实行这种政策是极其困难的。

25.3州税制:货物税

每一个州都会有一种征收那些尽可能使其负担落到外州居民身上的税金的经济激励。这样的税收不仅会使各州不再寻求一种能将效率最大化的征税方法,并将在整体上扭曲全国的分配准则,而且由于它能使各州将其公共服务的成本外在化而会导致全社会的过度政府开支。各州还可能在用税收增加岁入的同时保护本州的生产者和其他销售者,使他们免受非本州居民的竞争。这样的一种税收在损害从事应税的州外货物销售业务的非本州销售者的同时,也使本州消费者遭受损害——而且本州消费者的损失实际上会高于本州销售者的收益。但由于特殊利益往往会赢得不利于效率的立法,所以我们在发现以下事实时不应感到惊讶:对各州和各国而言,征收歧视进口商的税金是经常性的。这样的税种扭曲了企业的最佳地理分布。如果b州对来自a州的进口货所征的税款超过了a州生产者的成本优势,那么那种在a州进行才可能更有效率的生产就不得不代之以在b州进行了。

由此,我们必须分别对以下两个问题予以密切的关注:输出州政府成本的州税;保护当地生产者使他们免受外州生产者竞争的州税。但是,我们应该注意到两个限制条件:第一,优待外州企业的税收和歧视外州企业的税收一样会扭曲比较地理优势;第二,如果税收负担的差异反映的是州政府向不同的纳税人集团所提供的服务或利益上的差异,这里就不存在歧视——不论是对非本州消费者还是对非本州生产者的歧视。

依据美国宪法的商务条款和特权、豁免条款,和宪法第十四修正案的正当程序及平等保护条款,联邦最高法院完全有权禁止各州进行各种具有前面所验证的一种或两种不经济特征的征税活动(对非本州居民征税或排斥非本州生产者)。为了禁止明显的域外征税和对来自其他州的进口货征收关税,联邦最高法院行使了这种权力;但它却往往没能防止各州以各种隐藏了真实经济效果的名义重新征收这样的税金和关税。

如果蒙大拿州对在伊利诺斯州销售的煤炭征税,这种税收的无效力性是很清楚的;而对从蒙大拿矿井中开采出来的煤炭征收税金(采掘税,severance tax)却很明显是正当、有效的。这种两分式的处理在经济学上是没有道理的。如果对蒙大拿煤炭的需求是相对无弹性的,而且如果这种煤炭的最终消费者主要是非蒙大拿居民,那么税金(假设它与煤炭产量成一定的比例关系)就主要由非蒙大拿居民以更高的煤炭价格的形式支付。在图25.1中可以看出这一点。  

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