《经济增长理论》

第二节 公营部门

作者:经济类

(一)政府开支计划

不管一项生产计划是否是为整个经济制定的,都需要有一项政府开支计划,即使这只是为了对政府官员施加控制。实际上,世界上每个国家的政府都在预计中有一项年度开支计划。大多数欠发达国家也都有这样的计划,时间超过一年,有的长达五、六年,甚至十年。实际上,有些国家是作为取得国际援助的一个条件必须这样做。当英国政府1945年准备用1.2亿英镑作为给各英国殖民地政府的赠款时,它要求每个政府提出一项十年发展开支计划;同样,1950年,要求参加科伦坡计划的国家提出一项六年计划。联合国国际复兴开发银行也希望看到这样的计划,乐于向欠发达国家派出专门小组去帮助制定这样的计划。当美国政府向欧洲提供马歇尔计划的援助时,它走得更远;每个受援国都需提出一项涉及公私经济的各个部门的四年计划,而这是一个人们最不相信“计划”这个字眼的国家所要求的!

作出多年规划的好处是显而易见的。在草拟第一个这样计划的过程中,政府的几个部门和机构也许得第一次明确地确定各自的详细目标。展望未来,可以使它们的工作有个目标,并可能使它们看到在其他方面的不足之处。然后,当各机构的计划放在一起时,就有机会确保它们既协调一致,又对轻重缓急的次序予以应有的遵守。政府的左手并不总是知道右手在干什么,对政府的一切活动作出计划的必要性提供了一个协调的机会。有些部门的负责人也比别人主动,因此会为他们的部门得到比真正按轻重缓急的制度分配的更多的钱。即使有一项全面的计划,这种情况也可能会发生,但是如果要求各部门都同时提出计划,如果作出最后选择的那个机构意识到协调一致和分清轻重缓急的重要性并拥有必要的权力来实现合理的平衡,那么发生这种情况的可能性就会减少。许多事情取决于这个中央规划机构的效率和权力。由于提出的计划必定会大大超过可动用的资源,必须作出和实行困难的选择,规划机构需要得到政府总理的充分支持和关心。

一旦制定了计划,它对必须执行计划的人就有很大的价值。政府财政官员可以展望未来,及时地制定计划。工程师可把蓝图准备好。采购部门可及时地订货,等等。最后,有了计划,就可以测定进展的程度。人人都知道每个机构应该干什么,它的成绩就可以根据计划规定的目标来衡量。

制订多年计划的危险也同样明显。由于谁也不能对未来未卜先知,哪怕对短短五年也很难预测,受计划规定的严格限制是个不利条件。这些计划很快过时。物价可能急剧上涨,可动用的资金可能比预料的多或少(通常是少!)。少数项目提前完成;多数项目则由于难以预料的原料、熟练劳动力、科学家或资金的短缺而延误工期。因此,任何这样的计划都必须经常修改。为了对付这种困难,波多黎各政府每年修改它的六年计划,每年都为今后六年作一项计划。没有任何办法能保证计划总是考虑到情况的变化。另一方面,一项计划是需要的,因为虽然我们不预测未来,但是如果不根据当前获得的信息为未来制定计划,我们就不可能采取合理的行动。

有些计划限于列出政府部门、公共公司、政府金融公司和其他政府机构的拟议中的资本开支。另一些计划则要列出通常在预算中出现的所有开支,不管是资本开支还是经常项目开支。对所有开支作出计划比只是作资本开支计划好。首先,资本开支常常伴随着经常开支;建造学校以后,就得支付教师的工资,或者买了拖拉机,就得雇用驾驶员。如果只说资本开支而不说经常开支,就很难看出一个项目要多少费用,财务规划可能错误百出。其次,如果要求计划人员提出仅限于资本开支的计划,计划人员自己可能上当受骗。发展不光依靠资本开支,例如,在诸如农业技术推广等各种教育计划方面,它需要很多经常开支。如果把重点放在资本开支上,这些计划往往会被忽视。

在拟定政府开支计划时,最好能确定正确的轻重缓急次序,但是要为确定轻重缓急规定规则是不可能的。我们在这里所能做的充其量也只是指出有些计划比较簿弱的一些方面。

第一,使公营部门的计划同私营部门的情况适当联系起来是很重要的。例如,公用事业——铁路、码头、供水、电力等——的整个计划必须根据私人投资者的意图来制订,这样,何时何地需要这些设施,就可提供这些设施。同样,培训熟练劳动力的计划取决于需要什么样的技能。因此,政府开支计划和生产计划必须一起制订。政府机构需要知道私人企业打算做什么,私人企业应参与制订政府计划的工作。

第二,有些计划为都市制订的色彩太浓,对乡村的影响太少。许多计划与为大多数人居住的农村所做的事情相比,为美化城市或为城市提供较好的住房、学校、供水或医疗服务所做的事情太多。从城镇为乡村作的计划往往也很壮观,因为可用以向参观者炫耀。为建造几条漂亮的公路花的钱太多,为修建许多从农场到市场的小路花的钱太少,而后者更有助于增产。或者把大量资金花在控制一条河流上,而如果将同样的钱花在大量的水井、水池和小溪上,得到的收获就会多得多。求大有时候也是正确的政策;一个大项目对发展的作用可能比许多小项目大得多,而所需成本是一样的。补救办法不是舍大求小,而是注意使规划进程适当分散。应当鼓励农村地区制订自己的计划,在规划过程中,农村应有充分的代表,以保证不忽视他们的需要。保证做到这一点的最好办法当然是采用“社会发展”方法(第三章第一节(一)和第五章第二节(一))。由于这依赖于志愿劳动,只有人民真正需要的计划才能实施。社会发展是最好的发展,每一项计划都应拨出一笔相当于国民产出的1%或2%的款项用于这一工作。

社会发展的另一优点是减少资本开支中的铺张浪费,这是若干计划的第三个缺点。在不发达国家资本奇缺,应当节约使用。所需要的往往是能派用场的最便宜的结构。建造能够用50年的学校、医院或热电站都是错误的,因为建造用30年的结构要便宜得多——无论如何,在30年中,由于标准的变化和收入的提高,许多这样的建筑都得拆掉。同样,旧机器往往比新机器更适用,购买比较先进的国家认为是过时的设备,甚至可能大有好处,如果能便宜地买到的话。一个好的政府希望做什么都做得恰如其分,把一些永久性的突出的结构让后人去建造,但是,从这个意义讲,大多数穷国无法把事情做得恰如其分。滥用水泥和钢材是发展计划的比较普遍的弊端之一。

实际上,这种计划的另一个普遍的弊端是,它们在考虑发展时对具体事物的投资想得太多,而对人的投资想得太少。

在公共卫生计划和教育计划的缺陷方面,这一点显得尤为突出。至于公共卫生,我们已在前面看到(第二章第二节(一)和第四章第三节(三)),改进饮食和消除使人衰弱的疾病可以大大提高生产率。关于教育,我们已建议,除了在小学、中学、技术和大学教育上的通常支出外,农业国的政府应拿出1%的国民产出用于农业研究和农业技术推广上(第四章第三节(二))。

最后,还需记住政府作为用在公营部门以外的资本提供者的作用。我们在(第五章第三节(一))中已经看到,为什么国内储蓄少可能使政府成为向小农、向工业发展、向公用事业和向住房建筑提供资本的主要渠道,不管这种资本来自政府自己的储蓄、来自国外还是由于通货膨胀而不得不投资的。在拟订政府开支计划时,危险之一是,过分注意公共事业机构的要求,把过多的社会资金用于这一方面,而忽略了其他经济部门。这是说明为什么制订政府开支计划的工作应当与调查整个经济的工作同时进行的又一个原因。归根结底,公用事业的费用要靠经济的“生产”部门来支付,因此,保证社会和福利事业的资金不超越经济的生产能力是很重要的。

(二)财政问题

政府对资金的需要是不断增长的,因为公营部门的发展速度比整个经济增长的速度快。我们可以用多种方法来衡量这一点,可以根据政府雇员的人数来计算,可以根据政府使用的资金来计算,或者根据税收在国民收入中所占的比例来计算。先说根据雇员人数来计算。不包括防务在内的文职雇员在拿工资的职工中所占比例很少有低于2%的,在美国占10%左右,在英国占11%(包括中央和地方政府雇员)。除此之外,还必须加上武装部队的人数,各国情况有所不同,丹麦几乎没有,英国占4%(1954年),这在和平时期是最高的,而希腊、土耳平等国则更高。如果我们再加上公用事业和国有化工业的人数,英国政府雇员人数的比例为25%,即公用事业文职人员占11%,武装部队人数占4%,国有化工业人数占10%。然后我们再来看所用资金情况,不包括国有化工业的资金。所用资金的比例大于雇员的比例,因为政府也向私营经济部门购买供应品(从墨水到飞机都买)。美国政府和英国政府所用资金在国民产出中所占的比例与1938年差不多,即约占14%;现在,由于防务计划的扩大,它们的开支增加了,大概占22—24%。但是,这也不是全部费用,因为,除了它们所用的资金外,它们还需要经费来作不包括在它们买来自己用的货物或劳务中的转移性支付——养老金、国债利息、失业补助等等。因此,英国目前的税收在国民收入中占35%左右,而印度占8%左右,尼日利亚占5%左右。

当然,政府使用的资金在国民收入中所占的比例的上述差别是和施政的质量有很大差别联系在一起的。去过欠发达国家的人常常抱怨公用事业差——道路难行、水不干净、卫生差、蚊子多、管理差等等。回答是,用占国民收入5%的费用是不可能搞好公用事业的。除了防务和转移性费用外,西欧和北美各国用于公用事业的费用占国民收入的12%左右,欠发达国家甚至需要支付更多的费用才能达到同样的标准,因为它们的人均收入低。

欠发达国家的军事负担不必像工业大国那么重。另一方面,如果欠发达国家决定增加私人部门的资本形成,它们为此目的可能需要大量资金。例如,如果它们希望整个经济的纯资本形成每年达到国民收入的12%,而它们的经济只能节蓄5%,相差7%,需从别处来补充。12%的目标不算过高。

这是欧洲国家的经济在工业革命初期达到的比例,比苏联和日本的比例低。假如我们把资本—收入比率定为4∶1,那么如果投资为12%,每年的实际收入就要提高3%;如果每年人口增长率为1.5%,那么每年的人均实际收入将提高1.5%,约50年翻一番。以这一速度,欠发达国家的生活水平的提高速度将与西欧一样,但是穷富国之间的差距不会缩小。

如果要想消除这一差距,就需要有比这更大的投资。

欠发达国家政府筹集的岁入比发达国家少的原因并不是它们需要的岁入少,而是筹集起来比较困难。根据实际资源来考虑这个问题是最方便的。如果一个国家需要有70%的人从事农业来提供粮食,在剩下的30%的人口中可以腾出来从事政府想从事的事业的劳动力,比一个只需要12%的人从事农业的国家能腾出的劳动力显然要少得多。欠发达国家的经济能够用以支付税收的收入的百分比不如较发达国家那么大。但是,大多数欠发达国家的经济如果愿意的话,是可以多缴些税收的。在这些国家,筹集更多的岁入是困难的,但也不像有时想像的那样困难。如果在本章中去肤浅地论述公共财政,那就会文不对题;本节仅限于对穷国的一些特殊问题发表一点看法。

首先是技术问题。税收的原则之一是,应避免那种收起来代价高的税收,因为这种税得从大量只交少量税的个人那里去收。这一点对直接收税和间接收税都是适用的。这就是把所得税限于收入较多的个人的原因之一。例如,在大多数国家内,向年收入少于150英镑

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