《政治经济学原理》

第01章 论政府的一般职能

作者:经济类

内容

第一节 政府的必要职能与任选职能

在我们这个时代,无论是在政治科学中还是在实际政治中,争论最多的一个问题都是,政府的职能和作用的适当界限在哪里。在其他时代,人们争论的问题是,政府应该如何组成,政府应根据什么原则和规则行使权力;现在的问题则是,政府的权力应伸展到哪些人类事物领域。当潮流汹涌地转向变革政府和法律,以改善人类的境况时,人们讨论这个问题的兴趣很可能将增加,而不是减少。一方面,性急的改革者认为控制政府要比控制民众的理智和意向来得容易、方便,因而常常倾向于过分扩大政府的权限;另一方面,统治者则常常并非为了公众的利益而干预人类事物,或在错误地理解公众利益的情况下干预人类事物,同时一些真诚希望改良的人也提出了许许多多轻率的建议,主张通过强制性的法规来实现那些本来只有通过舆论和辩论才能有效地实现的目标,在这种情况下,对政府干预本身,便很自然地滋长了一种抵触情绪,并滋长了一种倾向,主张尽量限制政府的活动范围。由干各国的历史各不相同(此处不必详细讨论这一点),过分扩大政府权限的倾向,无论在理论上还是在实践上,都主要盛行于欧洲大陆各国,而相反的倾向则至今仍在英国占统洽地位。

既然上述问题是原则性问题,我将在本编后面一章 试着确定核问题的一般原理,在这样做以前,将首先考察政府在行使被普遍认为属于它的职能时所产生的影响。为此,必须先详细说明与政府这一概念密不可分的那些职能,或所有政府一向在行使而未遭到任何反对的那些职能;此类职能不同于那些是否应由政府行使尚有疑问的职能。前者可以称为必要的政府职能,后者可以称为可选择的政府职能。我们使用“任选”这个词,并不意味着,后一种政府职能是无关紧要的,政府行使不行使这些职能纯粹出干任意的选择;而只是意味着,政府并非必须行使这些职能,人们对于政府是否应行使这些职能可以有不同意见。

第二节 政府的必要职能是多种多样的

在试图列举必要的政府职能时,我们发现,必要的政府职能要比大多数人最初想象的多得多,不能象人们一般谈论这一问题那样,用很明确的分界线划定其范围。例如,我们有时听说,政府只是应该保护人们免遭暴力和欺诈,除了这两件事情外,人们应该是自由的,应该自己照顾自己,一个人只要不向他人或他人的财产施加暴力行为或欺诈行为,立法机关和政府就无需干预此人。但为什么除了利益特别明显的情况外,政府即人民的集体力量只应保护人们免遭暴力和欺诈,而不应保护人们免遭其他罪恶,如果政府只适宜做人们做不了的事,那么即使对于暴力,人们也应该以自己的本领和勇气自己保护自己,或求人或雇人提供这种保护,就象在政府无力提供保护的地方人们所实际做的那样;对于欺诈,则各人有各人的高着来加以对付。下面我们将不再预先讨论原理,而只考察事实。

我们应该把执行遗产法归入哪一项呢,是算作制止暴力呢,还是算作制止欺诈,无论哪一社会都得有遗产法。有人也许会说,在这件事情上,政府只要执行财产所有者的遗嘱就行了。然而,这种说法至少是极为成问题的;也许没有哪个国家可以通过法律使遗嘱具有完全绝对的权力。而且如果象经常发生的那样没有立遗嘱的话,难道法律即政府不应该根据一般便利的原则决定由谁来继承财产吗,如果继承者没有能力管理财产,难道法律不应该指定一个人(通常是政府官员)来为继承者管理财产吗?在另外许多情况下,则应由政府接管财产,因为公众利益,或者也许仅仅是有关人员的利益要求它这样做。在财产的归属发生争议和依法宣布破产的情况下,就常常要由政府接管财产。从未有人认为,政府在做上述事情的时候超越了其职能范围。

法律给财产本身下定义的职能也并非象人们想象的那么简单。有人也许以为,法律只要宣布并保护每个人对自己产生的产品或在自愿原则下正当地从生产者那里获得的产品的权利就行了。但是,难道除了人们生产出来的东西,就没有任何其他可以认作是财产的东西了吗,不是还有地球本身、地球上的森林、河流以及地球表面和地球之下的所有其他自然资源吗?这些是人类的遗产,必须制定法规来规定人类应如何共同享用它们。应允许一个人对上述共同遗产的一部分在何种条件下行使何种权利,是不能不作出决定的。无疑,对这些事情作出规定,是必要的政府职能,而且是完全包含在文明社会的概念中的。

还有,制止暴力和欺诈固然是合法的,但我们应把强迫人们履行契约归入哪一项呢,不履行契约并不必然意味着欺诈;签约人本来也许是真诚地想履行契约的八们堂堂正正地有意毁约时,尚且不能使用欺诈这个词,由于疏忽大意而未能履行契约,就更不能使用欺诈这个词了。这里,不干预理论无疑会有所延伸,有人会说,强迫履行契约并不是按照政府的意愿管理个人事务,而只是帮助人们实现他们自己已表达的愿望。让我们默许限制理论的这种延伸,不管作这种延伸是否正当,姑且听任它延伸。但是,政府对于契约的关心并不仅仅限于强迫履行。政府还确定哪些契约适于强迫履行。一个人与他人订约,不受欺骗,不被强迫,光有这一点是不够的。有些契约虽然人们有能力履行,但却有损于公众的利益。且不说那些有悻于法律的契约,还有一些契约,出于对签约者利益的考虑,或出于国家所实施的一般政策,法律也是拒绝强迫人们履行的。在我国和大多数其他欧洲国家,法庭会宣布卖身契约为无效。几乎没有哪个国家的法律强迫人们履行卖婬契约或任何非法的婚约。但一旦承认,对于一些契约,出于一时的考虑,法律可以不强迫人们履行,那么对于所有契约,也就必然有相同的问题。例如,当工资太低,或工作时间太长时,法律是否应该强迫人们履行劳工契约;又如,一个人与另一个人签约,愿意在一段时期内作仆人,但他中途改变了主意,法律是否应强迫履行这样的契约;再如,婚约虽然是终生的,但如果签约双方或一方想终止它,法律是否应继续强迫人们履行。契约是否妥当,以及契约所确立的人与人之间的关系是否妥当,这方面可能出现的所有问题,都是应该由立法者解决的;这些问题是立法者不能逃避的,必须以这种或那种方式作出裁决。

还有,防止和制止暴力和欺诈的工作固然可以由士兵、警察以及刑事法官来做,但还应该有民事法庭。惩处违法行为是司法机关的事,而解决纠纷也是司法机关的事。人与人之间发生无数的纠纷,并非由于哪一方不诚实,而是由于他们对自己的法定权利理解有误,或是由于对法定权利所依据的事实看法不一致。国家指派某些人澄清人们拿不准的事情从而解决这些纠纷,难道对普遍利益没有好处吗?然而,这不能说是绝对必需的。人们可以自己指派仲裁人,相约服从他的裁决;哪里没有法院,或哪里的法院不被信任,或哪里的法院判决迟缓、费用高昂、诉讼手续繁杂,以致人们不愿求助于法院,哪里的人们就往往自己指派仲裁人。尽管如此,人们还是普遍认为,国家应该设立民事法庭;虽然民事法庭有种种缺陷,人们常常不得不求助于其他解决纠纷的办法,但这些替代办法之所以有效力,却主要是因为人们有退路,可以向国家设立的民事法庭起诉。

国家不仅应解决纠纷,而且还应防止发生纠纷。大多数国家的法律都制定规则来决定许多事情,这样做并不是因为决定这些事情的方式多么重要,而是为了能以某种方式决定这些事情,对有关问题不致发生疑问。法律规定许多种契约的文字形式,为的是不敌对契约的含义发生争议或误解。法律还规定,契约须由证人予以证明,签约须履行一定的手续,这样在发生争议时,便可获得证据进行裁决。法律还注册登记以下事实,如死亡、出生、婚嫁、遗嘱、契约以及诉讼事宜,以此保存具有法律意义的可靠的事实证据。政府在做上述事情时,从未有人说它越权行事。

还有,对于这样的学说,即个人有能力维护自己的利益,政府的责任只是使每个人不受他人侵犯,不管我们给予它多大的适用范围,它也仅仅适用于那些能独立行动的人。社会上还有未成年的人,还有精神病患者,还有低能者。法律当然不能不照顾这些人的利益。并不一定要由政府官员来做这种事,常常可以委托当事人的亲属去做。但政府的职责仅此而已吗?难道它把一个人的利益委托给另一个人照管,就可以免除监督的职责,就可以不督促受委托的人履行职责吗?

在许多情况下,政府承担责任,行使职能,之所以受到普遍欢迎,并不是由于别的什么原因,而只是由于这样一个简单的原因,即它这样做有助于增进普遍的便利。作为例子,我们可以举铸造货币的职能(这也是一种专利权)。政府铸造货币不是为了什么深奥的目的,而只是为了减少麻烦,省却人们称量和化验货币所花的时间和费用。就连最反对国家干预的人也没有把这称为越权行为。另一个例子是政府规定标准的度量衡单位。另一些例子是铺设道路,安装路灯,打扫街道,这类工作有时是由中央政府来做,但更多的时候而且一般说来也更为适当地是由市政当局来做。修建或扩建海港,建造灯塔,对土地和海洋进行勘测以绘制精确的地图和海图,筑造海堤和河堤,这些也都是恰当的例子。

此类毫无疑问属于政府职能范围内的例子,是不胜枚举的。但上面所举的例子已充分表明,被普遍承认的政府职能具有很广的范围,远非任何死框框所能限定,而行使这些职能所依据的共同理由除了增进普遍的便利外,不可能再找到其他任何理由;也不可能用任何普遍适用的准则来限制政府的干预,能限制政府干预的只有这样一条简单而笼统的准则,即除非政府干预能带来很大便利,否则便决不允许政府进行干预。

第三节 分类

不过,我们谈谈以下问题也许是有益的,即政府干预的问题最可能取决于何种考虑,以及应以何种方式估计政府干预带来的相对便利程度。这将构成我们讨论的最后一部分,在讨论政府干预的原理和影响时,为便利起见,我们拟把这种讨论分为三部分。以下便是我们对这个题目的划分。

首先我们将考察政府行使其必要的、公认的职能会产生什么经济影响。

然后我们将考察某些我所谓的可选择的(即跨越了公认职能界限的)政府职能,在错误理论的影响下,政府曾经行使过这些职能,在某些情况下政府仍在行使这些职能。

最后要考察的是,撇开一切错误理论,正确看待管理人类事物的法律,看看在可选择的那类政府职能到底有没有符合人们需要的政府干预,如果有,它们又是哪些。

在所划分的三部分中,第一部分是极为混杂的,因为正如前面已指出的,必要的政府职能,以及那些显而易见增进普遍便利因而从未遭到人们反对或很少遭到人们反对的政府职能,纷繁复杂得无法用简单的方法加以分类。然而,那些具有头等重要意义的、必须在这里考察的职能,则可以分为以下三大项:

第一,税收是政府存在的条件,我们将讨论政府课税的方法。

第二,财产和契约是两个大问题,我们将讨论与此有关的法律的性质。

第三,我们将讨论政府执行法律所采用的方法的优缺点,也就是讨论司法和执法制度的优缺点。

下面我们就从第一项即税收理论着手。

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