《政治经济学原理》

第07章 论国债

作者:经济类

第一节 是否应该通过借款应付特殊的公共支出

本章要考察的是,不通过课税而通过借款来为政府筹集款项,在多大程度上是适当的或便利的。这里的所谓借款,就是占用国家的一部分资本,而只用公共收入支付利息。这里无需讨论通过借款满足暂时需要的方法,例如通过发行财政部证券筹款,这种证券至多在一两年之内就用现有的税收予以偿还。这是一种方便的权宜方法,而且当政府没有财政储备时,一旦遇有异常的支出或通常的收入来源暂时断绝,这还是一种必要的方法。我们要讨论的是,应不应该发行永久性的国债,也就是说,应不应该通过借款支付战争费用或困难时期的费用,这种借款要么偿还遥遥无期,要么根本不偿还。

第一编已谈到了这个问题。我们曾说,如果以借款形式占用的资本取自业已用于或准备用于生产的资金,那就等于以劳动阶级的工资中取走相同数额的资金。在这种情况下,借款也就等于在该年内以课税方式筹款。借款的政府确实在该年内拿走了款项,但它也可以通过专门向劳动阶级课税拿走这笔款项。如果政府以公开课税方式满足自己的需要,那它仅仅是课税而已,不会带来其他弊害;在这种情况下,课税这件事及所带来的弊害会随着突然事件的结束而消失;但如果采用那种迂回方法,则从劳动者身上榨取的价值,就不是被国家得到,而是落入了劳动的雇用者手中,国家除欠下债务外,还负有不断支付利息的责任。在这种情形下,可以说公债制度是一种最坏的制度,但在目前的文明阶段,该制度却仍然是政府筹款的一种权宜方法。

不过,我们曾说过,在另外一些情形下,国债则不会带来上述那些有害的结果。第一种情形是,所借的是外国资本,也就是说所借的是世界总积累的剩余额;第二种情形是,所借的资本若没有这种投资方式,就根本不会被节省下来,或即使被节省下来,也会被浪费,用在非生产性事业上,或被送到国外进行投资。当资本积累过快,利润因此而降至极限水平或实际最低水平,也就是降至这样的比率,低于这一比率,资本的增长就会停止,或全部新积累的资本就会被送往国外,只有在这时,政府每年截留新积累的资本,才不会减少本国或任何其他国家劳动阶级的就业人数和工资。所以,只有在这一限度内实施国债制度,才不会受到严厉的谴责,而如果超过这一限度,那它就应该受到谴责。所需要的是有个标准来确定在一定时期内,例如在上次大规模战争期间,国债是否超过了上述限度。

确实存在着这样一个标准,它既可靠又很容易识别。政府是否由于其借债活动而提高了利率,如果政府的借债活动只是为资本积累开辟了一条渠道,没有这条渠道,人们就不会积累这些资本,或即使积累了,也不会把它们用于国内,那就意味着,政府占用的资本在现行利率下不会得到利用。只要国债吸收的只是这种剩余资本,国债就会阻止利率的下降趋势,而不会使利率上升。ha果国债提高了利率,例如在对法战争期间就曾大大提高了利率,那就确凿无疑地证明,政府正在同正常的生产性投资争夺资本,它所夺走的不仅有国内的非生产性资金而且还有生产性资金。所以,只要国债在战争期间使利率高于以前和以后的水平,国债也就具有上述所有弊害。如果有人反对这种论点,说利息的上升完全是利润上升的结果,那我要回答说,这非但没有削弱反而增强了上述论点的力量。如果国债由于吸收了大量资本而使利润上升,那么它除了通过降低劳动者的工资外,还能通过其他什么方法做到这一点呢?有人会说,战争期间的利润之所以会保持高水平,不是由于国债吸收了大量国内资本,而是由于工业得到了迅速改良。在很大程度上情况确实如此,工业的迅速改良无疑减轻了劳动阶级的困苦,减少了国债带来的害处,但发行国债仍同以前一样是有害无益的。改良使工业能吸收更多的资电政府占用每年积累的很大一部分资本,固然没有使这些资本永远消失(因为一旦恢复和平,这些资本就会迅速得到偿还),但在当时却使这些资本消失了,减少了战争期间应分配给生产性劳动者的资本。假如政府没有通过发行公债的方式拿走这些资本,而是让劳动者得到这些资本,通过对劳动阶级直接课税来筹集自己所需要的资金,那么,由此而带来的经济结果虽然完全一样(在各方面都完全一样,只是多了收税的费用和不便),但国家却不会因此而负债。所以,政府实际采取的方法,要比当时可能采取的最糟的课税方法还糟。可以为之辩护的唯一理由(假如真的可以求助干这一理由的话),是当时不得不这样做,也就是说,当时无法用课税方式筹集数目这么大的资金课税会招致人们怨恨和逃税,因而是行不通的。

如果国债只触及国民资本的剩余部分,或只触及假如不是无多就不会积累的那部分资本,那么,国债至少不会受以上严厉的到责,因为除了支付利息外,发行国债没有使任何人遭到剥夺,相反在使用国债期间,也就是在用国债直接购买士兵和海员的劳动时由于如果不是这样,这些资金就会外流,所以劳动阶级甚至会得至好处。因而,在这种情况下,问题实际上是人们常常遇到的一种宗要进行抉择的情形,即:是立即作出很大牺牲呢,还是在无限长时期内一点一点地作出牺牲。在这件事情上,似乎可以认为,国家应象私人那样采取小心谨慎的态度,即在能够忍受的限度内,应尽可能立即作出牺牲,只有当进一步的负担会带来过重的负担时,才应以未来的收入为抵押,用借债的方法弥补不足。用现有的资源满足现有的需要,这是个极好的格言;未来有未来的需要必须满足。另一方面则应考虑到,在财富不断增加的国家,政府的必要支出往往不会与资本或人口按同一比率增加,因而负担总是越来越轻。既然政府的必要支出,不仅有益于这一代人,而且还有益于以后各代人,所以让后代人为此付出一部分代价,以使现代人少吃一点苦,少作一点牺牲,也许并非不公平。

第二节 用普遍课税的方式偿还国债是不适当的

一个国家清醒明白地或糊里糊涂地负了债,是否应想办法偿还债务,从原则上说,只能给予肯定的回答。固然,当债权人是同一社会的成员时,支付国债利息只不过是一种转移。但是,这种转移是强制性的,是一种严重的罪恶,用课税方法筹集巨款支付利息,必然要花很多钱,会给人带来很多麻烦,必然会扰乱工业的发展,还会带来其他许许多多弊害,而不是仅仅支付政府所需要的钱就行了,因而任何时候都应尽力避免课征这种税。既然为避免负债值得作出很大牺牲,那么随后为清偿债务也值得作出很大牺牲。

一般认为有两种偿还国债的方法,一种方法是通过普遍课税一次偿清债务,另一种方法是用多余的财政收入慢慢偿还债务。第一种方法如果可行,无疑是无比好的方法;而如果能公平地仅仅对财产课税,则该方法也就是可行的。假如国债的全部利息都是由财产负担的,那么,通过对财产课税来偿清债务,对财产本身也是很有利的,因为这仅仅是把本金归还给债权人,而在法律上,本金的全部年收益已经归债权人所有了;这等于地主卖掉一部分地产来赎回其余的地产。但不用说,财产并没有支付国债的全部利息,而且要求它支付国债的全部利息也是不正当的。的确,有人断言,要求财产支付国债的全部利息是正当的,其理由是,如果要这一代人偿还其前辈欠下的债务的话,那就只应该用他们继承的财产偿还,而不应用其辛勤劳动的成果偿还。但是,难道仅仅是继承了财产的人从前人那里得到了好处吗,同开天辟地时相比,现在地球上的土地已被开垦,进行了种种改良,修建了道路,开凿了运河,建立了城市和制造业,难道这种翻天覆地的变化仅仅有利于土地所有者吗,难道前人通过劳动和忍慾积累的资本仅仅有利于资本的合法继承人吗,难道我们没有继承前人通过自己的聪明才智和勤奋努力获得的科学知识和实际经验吗?难道科学知识和实际经验不是全人类的共同财富吗?生来便拥有财产的人,只不过在享有这些共同遗产的同时,还继承了单独一份遗产,调节赋税时应该注意的正是这种差别。应由国家的一般财政制度来适当考虑这一原则,我已说过,我认为顾及这一原则的适当方式是对所继承的财产课征重税。应直接和公开确定财产对国家所负的义务以及国家对财产所负的义务,据此调节国家的有关制度。一旦确定了财产负担国家一般支出的比例,财产就应接与此相同的比例支付国债的利息或偿还国债,而不应超过这一比例。

不过,如果承认了这一点,则试图通过对社会成员普遍课税的方法来偿还国债的计划,就会被否决。拥有财产的人可以通过牺牲财产来支付税款,因而其净收入不会变化;但是,如果要求那些没有财产而只有收入的人也一次付清为支付国债利息而课征的捐税,那么他们就只好借债了z由于他们大都不能提供充分的担保,他们为所负的私人债务支付的利息要比国债的利息高得多。而且,同把债务分散给私人相比,由赋税偿付的集体债务具有一巨大优点,就是集体债务实际上是由纳税人相互担保的。如果纳税人的财产减少,则他所交的税也会减少z如果他破产了,则他可以完全不交税,他的那部分税完全转给了有偿付能力的社会成员。但是,如果把集体债务变为私人债务,则纳税人即便在身无分文的时候,也摆脱不了债务。

国家如果拥有地产或其他财产,而又没有充足的理由为了国家的利益保留和支配这些财产,那就应该用它们来偿还国债。任何偶然的或意外的收入自然也应该用来偿还国债。除此之外,偿还国债的唯一正当而可行的方法,就是用财政盈余来偿还国债。

第三节 在哪种情况下适宜于用财政盈余偿还国债

用财政盈余偿还国债,我想这方法本身无疑是适当的。我们有时确实可以听到人们说,还不如把税款“留在人们的口袋里让其结果实”。用这一论点来反对为非生产性开支课征不必要的赋税,是合适的,但却不能用它来反对偿还国债。原因是,“结果实”一词的含义是什么?如果这个词有意义的话,那它就应该指对资金的生产性运用;因而就反对课征赋税来说,上述论点的含义必然是,如果把税款留在人们手中,人们就会把它们节省下来,把它们转变成资本。人们固然很可能会节省下一部分税款,但却绝对不可能节省下全部税款,而如果用课税的方法拿走这些资金用于偿还国债,则全部税款就会节省下来,用于生产目的。国债持有者得到偿付后,会把得到的款项看作是资本,而不是收入,会使它“结果实”,也就是让它继续提供收入。所以,反对用财政盈余偿还国债不仅是毫无根据的,而且实际情况正好相反,钱不“留在人们的口袋里”,反而更有可能结果实。

不过,并非在所有情况下都适宜于用保持财政盈余的方法偿还国债。举例来说,偿清英国国债的好处是,可以由此而废除我们的赋税中较为有害的那一半赋税。但在这较为有害的一半赋税中,有些肯定要比另一些更为有害,因而废除前者要比废除后者会带来更大的好处。假如放弃一部分财政盈余可以使我们免除一种赋税的话,那我们就应该想到,最有害的赋税正是我们为了废除不那么有害的赋税而正在课征的减税。在财富不断增加的国家,日益增加的收入使其能够不时废除最令人讨厌的赋税。我认为,在这样的国家,只要仍有非常令人讨厌的赋税,增加的收入就与其用来偿还国债,还不如用来废除赋税。所以,我认为,在目前英国的状况下,当政府有永久性的财政盈余时,其政策应该是经过正确的挑选,用这种财政盈余来废除赋税。即使全部赋税都已符合永久性原则,仍应继续执行这种政策,不断减少赋税,直至达到这样一种水平,在该水平上,筹集一定数量的款项给纳税人带来的田力最小。我认为,达到了这一水平后,税收的增加带来的财政盈余就不应用于废除赋税,而应用于偿还国债了。最后,得自某些赋税的全部收入便应该专门用于偿还国债,因为如果偿债基金单独划出来,不与国家的一股财政收入混在一起,则国债的清偿会更有把握。遗产税就特别适宜用来偿还国债,因为这种用资本缴纳的税最好还是用来偿还资本,而不是用来支付经常费用。如果划出了专用的偿债基金,那么此后由于其他税收的增加而得到的财政盈余,以及由于越来越多的国债被偿还后不用再支付利息而得到的财政盈余,便可以用来免除赋税。

有人认为,发行一定数量的公债来为较贫穷的社会成员或经验较少的社会成员提供一种投资对象,不仅是合乎需要的,而且几乎是必不可少的。就这一点来说,国债提供的便利是不可否认的;但是,国债作为投资对象的优点,实际只不过是具有国家的担保,然而这种优点已并非只是由国债所特有,随着工业的发展,正在逐渐出现另外一些投资方法,例如持有大国营公司的股票或债券,这些方法不涉及强制性课税,却与国债同样安全和方便。满足上述需要的一种方法,是建立一开展存款和贴现业务的国家银行,在全国各地普遍设立分行;接受人们的存款,象股份公司那样,或者支付固定利息,或者支付不定利息;当然,由于政府投资较为可靠,所支付的利息应低于个人借款利息;这种银行的开支由银行所支付的利息和所得到的利息之间的差额来支付,它可以把存款贷放给具有商业担保、地产担保或其他担保的人,由此而获得利息。在理论上没有真正站得住脚的理由反对建立这种银行,以此作为一种方便的投资方式,取代现在的国债,而且我认为在实践上也没有反对的理由。建立这种银行后,国家就成了大保险公司,确保依靠利息为生的那部分社会成员不会遭受损害,而如果没有这种银行,他们不得不把钱贷给私人的话,他们就有可能因为借款人破产而遭受损失。

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