《碰撞》

附录 加入世界贸易组织不是中国的当务之急

作者:经济类

崔之元

关于中国加入“世界贸易组织”(wto)的讨论必须回答两个问题:第一,中国原则上究竟应否加入wto?第二,加入wto是不是中国的当务之急?本文对第一个问题的回答是肯定的,对第二个问题的回答则是否定的。基本论据在于,中国目前加入“世界贸易组织”(wto)的收益是不确定的,而代价却是确切无疑的。

从原则上说,加入wto对中国究竟有何好处?1997年4月,当时的wto总干事(前意大利贸易部长)鲁杰罗(renato ruggiero)访问中国时讲了三点:①

①renato ruggiero,“china and world trading system”,p5~6,wto focus news letter,no.19,may 1997.

(1)中国将从wto的130个成员国已经达成的关税减让等协议中获益,因为wto成员国之间实行无歧视的最惠国待遇;

(2)中国将可利用wto的多边争端解决机制;

(3)只有作为wto的成员,中国才能参与21世纪国际经济规则的制订。

这三点好处抽象来说都对。但具体到目前国际国内状况,则三点好处均颇不确定。

首先,由于美国的法律体系的独特性,即使加入wto后,中国极可能仍然不能取得盼望已久的永久性最惠国待遇。为什么呢?

美国是一个极为重视自身主权的国家,其国际条约不自动具有国内法律效用(nonself-execution)。①1994年6月14日,美国参议院外交委员会举行“wto与美国主权”的听证会,请最早于1990年提出建立wto构想的密执根大学法学院教授杰克逊(john.h.jackson)作证。美国国会于同年通过了“乌拉圭回合协议法案”②(uruguay round agreementact),该法案第102条(section102(a))明确规定,当wto协议与美国国内法发生冲突时,“以国内法为准”。③

①详见美国国际经济法权威教科书:john jackson,etal,“legal problems if the internationul econmic relations”p117,third edition,west publishing co.,1995.

②乌拉圭回合是“关贸总协定”gatt的最后一轮谈判,其协议中声明,wto于1995年1月1日正式成立。

③同上,p326。

按照wto章程,中国加入wto后,美国理应给予中国永久性最惠国待遇,但这却和美国一项国内法相冲突。该法即沿用至今的“1974年贸易法”中的“jackson-vanik”修正案(section402)。根据该修正案,美国总统必须不给予共产党国家(或非市场经济国家)最惠国待遇,除非该共产党国家允许自由移民;或者,如果总统认为仍有必要给予该共产党国家最惠国待遇,则必须每年申请国会的特殊批准。这是针对当时苏联限制犹太人移民而制订的,但时过境迁后竟依然适用,成为一年一度的美国国会审查中国最惠国待遇资格的法律依据。显然,在“以国内法为准”的美国,中国加入wto后仍不能获得永久性最惠国待遇,除非美国国会修改“1974年贸易法”中的“jackson-vanik”修正案,但这在目前“考克斯报告”沸沸扬扬的气氛下是很难做到的。事实上,许多美国法律专家早已预测,一旦中国加入wto,美国为了保持“乌拉圭回合协议法案”和“jackson-vanik”修正案之间的一致性,不得不援引wto中的“互不适用”条款,①不给予中国永久性最惠国待遇。在朱总理访美期间,美国贸易代表署于1999年4月8日单方面公布的美国的“要价”《市场开放和规则承诺》中,特别强调中国加入wto后,美国仍将中国作为“非市场经济国家”对待,就是为继续不给予中国永久性最惠国待遇埋下伏笔。

可见,wto总于事所说的加入wto对中国的头一条好处,其实是很不确定的,至少在获得美国永久性最惠国待遇问题上是如此。

那么,wto总干事所说的第二条好处如何呢?当然,wto的多边争端解决机制的确比其前身“关贸总协定”时改进了许多,特别是取消了“关贸总协定”中接收专家小组报告的一致同意原则。②1994年8月1日《纽约时报》报道了美国“反对wto联盟”(anti-wto coalitions)的如下说法:“wto是第一个美国在其中既无否决权又无加权投票权的国际组织”。

①wto章程允许现成员国在新成员国加入时,声明与之“互不适用”wto的贸易协议(opt-out),但这种权利只能行使一次。见john jackson,“the institutional ramifications of china′s accession to the wto”,in f.m.abbott,“china in the world trading system”,p.79,klumer law intemational,1998.

②贸易冲突的投诉方要求成立专家小组,专家小组报告向理事会说明解决冲突的方案。一致同意原则意味着任何国家都可否决对自身不利的解决冲突的方案。

自wto于1995年成立以来,发展中国家向wto投诉以解决贸易争端的次数大大多于“关贸总协定”之时,且不乏在与发达国家争端中胜诉的案例(如委内瑞拉投诉美国歧视其汽油进口而在wto裁决中获胜)。因之,1996年与克林顿竞争美国总统的共和党参议员多尔(robert dole)甚至提出一个议案,要求一旦wto裁决结果连续3次对美国不利,美国就拒绝执行并进行经济报复。但是,我们不能对于wto的多边争端解决机制报太高的希望。上届联合国秘书长布托·加利在他最近出版的回忆录中说,“美国几乎看不到外交的必要性,权力就足够了。只有弱国才需要外交。”①这句话同样适用于美国的对外经济关系。正如曾任“关贸总协定”总干事经济政策顾问的著名国际经济学家巴格瓦蒂(jagdish bhagwati)说,美国近年来奉行的不是wto的“多边主义”,而是“侵略性单边主义”(aggressive unilateralism)。这个词指的是在1988年修正的美国1974年贸易法第301条和“超级301”(super 301)条款:“根据这些条款,美国要求特定国家对它认为不能接受的‘优先’做法进行谈判,而不管这种谈判是否为关贸总协定和其他条约所禁止,并要求别国在美国规定的短促时间表内取消这些做法,美国还在它认为必要时实行关税报复”。②鉴于前述“乌拉圭回合协议法案”明确了当wto协议与美国国内法发生冲突时“以国内法为准”,当wto的多边裁决与任意性极大的“超级301”条款发生冲突时,美国必以后者为准。因此,wto总干事所说的加入wto的第二条好处——利用wto的多边争端解决机制,也是相当不确定的。

①boutros boutros-ghali,“unvanquished:au.s-u.n saga”,p198,random house,new york,1999。

②巴格凡蒂:《风险中的世界贸易体系》,第37页,商务印书馆,1996年。

让我们再来看看wto总干事所说的加入wto的第三条好处,即参与21世纪国际经济游戏规则的制订。这确实是一条诱人的好处。但这需要中国培养大量深刻理解国际经济,政治,法律和文化的人才。应该承认,我们距此还颇有差距。我们的报刊杂志上充斥着“与国际惯例接轨”的口号,但很少见到对该“轨”的来龙去脉和内在矛盾的讨论。当前,对于wto的国际学术研究有一个热点,即如何理解wto各成员国内部体制和政策之间的“协同一致”(harmonization)。美国曾因柯达胶卷在日本市场上不畅销而向wto起诉,要求日本将国内销售系统改变得与美国一样。最先提出建立wto构想的密执根大学法学院教授杰克逊(john.h.jackson)对美国的要求很不已为然。他认为,wto的宗旨不应是要求各成员国内部体制和政策完全一样,更不应要求其他成员国都向某一成员国的体制收敛;wto的规则应相当于联接不同计算机的“界面”(interface),它使不同的计算机能协同工作,但并不要求每台计算机的软硬件都必须一样。①恰恰相反:越是高明的“界面”,越能使更多的不同软硬件的计算机协同工作。正是从这个角度,他极为重视1997年江泽民主席访美接受采访时对“中国是否是市场经济”这一问题的回答。江泽民当时说,市场经济有许多种类,例如德国有“社会市场经济”。在杰克逊教授看来,江泽民的回答与他关于wto规则的“界面”哲学是一致的。②我国学者应积极参与关于wto各成员国内部体制和政策之间的“协同一致”问题的国际讨论,抵制单方面将某成员国的体制与政策强加于人的倾向,这样才能逐步真正地参与21世纪国际经济游戏规则的制订。显然,对中国而言,参与制订新的国际经济规则是一个既须实力,更须智力的巨大工程,不是加入wto本身就能实现的。因此,wto总干事所说的加入wto的第三条好处,也不是立竿见影就可获得的。若仅仅知道“与国际惯例接轨”,则参与制订新的国际经济规则就更无从谈起。

①john.h.jackson,the world trading system,mit press,1997.

②john jackson,“the institutional ramifications of china”s accession to the wto”,in f.m.abbott,“china in the world trading system”,p80,klumer law international,1998.

可见,在目前条件下,中国加入wto的收益,虽然有,但不确定性很大;然而,如本文将进一步指出,中国加入wto所必须付出的代价却是确切无疑的。这是因为wto现行章程原本已在“贸易相关知识产权”和“贸易相关投资准则”上于发展中国家不利,而美国对中国的特殊要价更雪上加霜。知识产权和投资问题,原本不在“关贸总协定”议题之中,因为它们不是贸易。在乌拉圭回合讨论建立wto过程中,美国提出以“贸易相关”为由,将知识产权和投资纳入乌拉圭回合谈判范围,并获得了oecd发达国家的支持。但正如曾任“关贸总协定”总干事经济政策顾问的著名国际经济学家巴格瓦蒂(jagdish bhagwati)说,“贸易相关”(trade related)字头缩写(tr)应被理解为“贸易无关”(tangentially related)才合乎实际!①值得注意的是,最近(6月18日)美国贸易代表巴尔舍夫斯基(charlene barshefsky)明确对国会表示,在中国不接受“误炸使馆”解释后,美国仍不会从4月8日单方面公布的“要价”《市场开放和规则承诺》向后退让半步。②而正如这份美方文件承认,他们要求中国所承诺的加入wto的条件,“超过了目前许多世贸组织成员国所作出的承诺”,③包括发达国家和发展中国家在内。让我们具体说来。

①巴格瓦蒂:《风险中的世界贸易体系》,第

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