《自由秩序原理》

第19章 社会保障

作者:经济类

社会安全网络之说,虽足以摄取命运多舛者之心,但对于我们当中那些能自强自立者而言,公平分享之说才具有真实意义。

                   《经济学人》(the economist)

1.在西方世界,向那些因自身无法控制的情势而蒙受极端贫困或饥谨的人提供某些救济,早已被视作社会的一项职责。自大都市兴起以及人口流动日益增长瓦解了旧有的邻里纽带以来,最初用以满足此类需求的地方性制度安排便已不敷需用了;而且(如果地方政府的职责不是阻碍人口流动)这些服务的供给也不得不在全国范围内加以组织,并由专门创设的特殊机构予以提供。我们在当下称之为公共援助或公共救济(public assistance or relief),尽管在各个国家所具有的形式不尽相同,但却都只是传统上的济贫法(old poor law)适应现代条件的变异而已。工业社会采取此种制度安排的必要性,可以说是毋庸置疑的——但这只是从保护那些贫困者避免堕入绝境的角度而言的。

在提供公共救济的过程中,下述两种情形很可能是不可避免的:一是社会不可能在一相当长的时间中只向那些无力自我保障的人(按照过去的称谓,他们是“法定贫困者”[deserving poor])提供这种公共救济;二是在一个比较富裕的社会里,现在所给予的救济量一定会多于维持生存和健康的绝对必需量。当然,我们也一定会希望,这种公共援助的可获得性,能够促使一些人在他们还能够自力维持供给时不去依赖这些本应在紧急境况下才提供的救济。由此看来,唯一合乎逻辑的便是,那些虽说可以主张这种救济的人,但凡处于尚有能力自我维持供给的境况下,都应当被要求自力维持。有一种观点认为,必须为那些因年迈、失业、疾病等原因而极度需求救济者提供救济,而不论其个人是否能够和是否应当自力维持供给,但是我们必须指出,这种作法一旦被公认为社会的职责,特别是当公共援助的获取已达到了促使个人放弃自我努力的程度,那么,显而易见,我们的逻辑结论就只能是强迫这些人参加保险(否则就不提供救济),以应付生活中常见的各类危险局面。这种作法的合理性并不在于大众应当被强迫去做符合其个人自身利益的事情,而在于如果没有这样的规定,他们便会成为社会公众的负担。与此相类似的是,我们要求汽车车主投保汽车对第三者的责任风险,决非是为了考虑汽车车主的利益,而是为了考虑那些可能会因驾车人的疏忽行动而蒙受损害的人的利益。

最后,一旦国家要求每个人都加入此前只有一些人加入的社会保险行列,那么人们完全有理由认为,国家也应当帮助推进适当的机构制度的发展以利其事。由于是国家的行动加速了相应机构制度的发展(否则它们的发展便会极为缓慢),所以开创和尝试这些新型制度机构的费用,也会像在其他事关公众利益之领域中从事研究或传播知识的费用一样,被认为应由公众或政府来承担。为推进制度的发展而用公共资金提供的援助,就其性质而言,应当是暂时的,是一种用于帮助推动公共决策认为必要的制度发展的补贴,而且只能用于此类制度的尝试和建构时期,一旦现行制度的发展足以满足新的需求,这种援助就应当终止。

就此而言,人们完全有理由赞同这种“社会保障”(social security)的设置,甚至连最坚定的自由倡导者也很可能会接受这种安排。尽管许多人会认为走到这一步是不明智的,但是我们却认为,这种制度性安排并不会与我们在前文所述的各项自由原则相抵触。上文论及的社会保障计划的实施,也许需要运用某种强制性措施,但是采取这种强制性措施的目的,只在于为了其他人的利益而以预先规定的方式阻止个人采取更大的强制;而主张此一计划的根据,一方面是个人力图保护自己以免受其他人因极端贫困而导致的结果的牵累,另一方面则立基于要求个人采取更为有效的手段以自力地解决自身需求的愿望。

2.只是在“社会保障”的主张者由此再跨出一步的时候,才会导致事关要害的问题。甚至在19世纪80年代,亦即德国实施“社会保险”(social insurance)的最初阶段,个人就已不仅被要求加入社会保险以自行抵御一些风险(对于这些风险,如果人们不加入保险,国家就必须向他们提供救济),而且还被强迫通过政府统一管理的组织去获得这种保护。尽管这种新型组织的想法出自于工人自己的创议而建立的制度——在英国尤为明显,而且尽管在德国,这类由工人自己创设的制度在某些领域——尤其是在疾病保险领域——也已发展起来并且被允许继续存在,但是德国政府还是决定,在所有有必要提供保护的新领域(如对年迈、工伤事故、残疾、孤寡和失业等风险进行保障的领域),都应当采取统一组织的形式:它不仅是所有这些服务的唯一提供者,而且所有那些被保护的人也都必须隶属于这一组织。

因此,“社会保险”从一开始就不仅意味着强制性保险(compulsory insurance),而且还意味着强制个人加入由国家控制的统一组织。支持这一决策的主要理由,乃是人们假定这样一种统一的组织具有着更高的效率和更大的行政便利,也就是说比较经济。这种观点曾一度遭到人们的普遍反对,但现在却已被普遍视作无可争议者。常常有人宣称,这种组织方式是确使所有需要援助者能同时获得充足救济的唯一途径。

这一论辩的确有一些道理,但绝非定论。就某一特定的时间来讲,由当局所能遴选到的最好的专家们所设计的这种统一组织,确有可能是人们能够创设的最有效能的组织。但是,如果试图使初始的构设成为其后一切发展的出发点,又如果最初负责此一构设的人士可以成为裁断何为必要的变革的唯一仲裁者,那么慾使这种统一组织的效能维持长久而不变,就是根本不可能的。如果有人以为做事的最佳且最经济的方式,可以通过事先的设计永久获致,而毋需通过随时对可用资源的即时性重估的方式来获得,那一定是大错特错了。一切不受竞争挑战的垄断都会随着时间流逝而导致低效,这一原则在此一领域,如同在其他领域一样都适用无误。

诚然,如果我们在任何时候都想尽快地实现已经被明确认为是可能的目的,那么,经由审慎思考而对所有用于这一目的的资源加以组织和运用,实可以说是一最佳途径。然而,在社会保障领域,人们所依赖的往往是适当制度的逐步进化和发展,而这无疑意味着一个由中央集中控制的组织所能够立即加以关注的某些个人需求,有的时候往往得不到充分的关注。对于那些只醉心于一举扫荡所有可以避免之弊端的毫无耐心的改革者而言,创设一个单一的并拥有全权去做即刻可做之事的机构,似乎是唯一恰当的方法。然而,就长远的角度来看,我们却不得不为这种做法付出高昂的代价;即使是依据某一特定领域所取得的成就来衡量,其代价也是极为昂贵的。如果我们只是因为一种单一的综合性组织能够即刻提供大额保障费用而盲目地致力于创设并固守这种组织,那么我们就完全有可能因此而阻止其他类型的组织的进化和发展,而恰恰是这些组织有可能最终对人们的福利做出更大的贡献。

虽说起初为支持这种单一的强制性组织而强调的主要理由乃是效率问题,但是在这些主张单一的强制性组织的人士的心目中,实际上一开始就还有着一些其他的打算。他们认为,事实上,一个拥有强制性权力的政府组织可以同时实现两个虽则相互勾连但却截然不同的目标,然而这两个目标的实现,却绝不是那些按照商业规则运作的组织所能及者。私人组织所能够提供的只是那些以契约为基础的具体的服务,也就是说,它们所能够保障供给的并不是那类仅出自于受益人经由审慎思考而单方导致的需求,而是那些可以根据客观标准加以确定的需求;再者,它们采用的方式也决定了它们只能对那些可预见的需求提供救济。在这种前提下,无论我们将一种保险体系扩展至什么样的领域,受益人所能得到的救济都不可能超过有关契约的规定,例如,受益人所可能得到的救济,不可能是人们根据受益人的实际境遇而判断出的他所需要的那些救济。相反,由政府组织所提供的垄断性的服务,则完全可以立基于“按需分配”的原则,而不考虑契约的规定。因此这些论者认为,只有这样一种拥有自由裁量权的组织,才能够给予个人以他们“应当”拥有的东西,或者说,才能够使他们去做他们“应当”去做的事情,以实现一种划一的“社会标准”。以上所述乃是具有强制性权力的组织所能达致的第一个目标,而其所能达致的第二个主要目标,即这样一种政府组织还能够对个人或群体的收入做似乎合理的重新分配。尽管所有的保险都会涉及到风险统筹的问题,但是私人的竞争性保险机构却无论如何不可能经由刻意的安排而将一个预先指定的群体的收入转移给另一个群体。

这样一种收入再分配的安排,在当下业已变成了那种仍被称之为社会“保险”制度的主要目的——尽管此处所用的“保险”称谓,名不符实,甚至在这类方案实施之初,它便是一个选用不当的名称。1935年美国采用此类计划时,规划者之所以采用“保险”一词,只是为了使这一计划显得更加美好,因此这一术语乃是被人“灵机一动”而保留了下来。其实从一开始,它就与保险无甚关涉,而且此后又进一步丧失了它可能有过的某种与保险相类似的东西。尽管大多数国家在初期实行的此类计划都与保险有些许相似之处,但是此后的发展情况,却与美国的情形大体相似,可谓是与保险风马牛不相及。

尽管收入再分配从来就不是社会保障机构在一开始就公然宣称的目标,但是现在,“收入再分配”已在各个国家变成了社会保障的实际的且公认的目标。任何垄断性的强制保险制度都无法抗拒这种异化,这即是说,它们最终只能变成一种对收入进行强制性再分配的工具。在这种制度下,并不是由给予者的多数(a majority of givers)决定应当给予不幸的少数以什么东西,而是由接受者的多数(a majority of takers)决定他们将从比较富有的少数那里获得什么;关于这一制度的伦理问题,我们将在下一章做专门的讨论,而在本章中我们将只关注那些原本旨在救济贫困的机构普遍转变成为平均主义再分配(egalitarian redistribution)的工具的过程。对于许多人来说,由于福利国家是一种对个人收入实现社会化的工具,是一种创建家族式国家(household state)的工具(它将各式福利用金钱或其他形式分配给那些它认为最值得拥有它们的人),所以它已经变成了传统社会主义的替代物。尽管福利国家被认为是一种替代现已臭名昭著的直接管制生产的方法的制度性安排,然而值得我们注意的是,由于福利国家乃是一种试图按照它所认为适当的比例和形式分配收入以实现“公正的分配”的方法,所以它事实上只是一种追求传统社会主义目标的新方法而已。而较之于传统社会主义,福利国家之所以能够获得更为广泛的认可,其原因无非是它在最初被提出来的时候,仿佛只是一种救济特别贫困者的有效方法。但是,对这种似乎合理的福利组织方案的接受,却很快就被解释成是对一种与济贫完全不同的目标的信奉。正是通过那些在大多数人看来只关涉微不足道的技术细节的一系列决定,济贫制度终于实现了向收入再分配制度的转变,这是因为在这些似乎不重要的决定中,救济贫困与收入再分配这两种目的之间的关键区别,常常为不断推出的且技巧高超的宣传手法所刻意掩盖了。最为重要的是,我们越来越明确地意识到,在一个社会将消灭贫困和保障最低限度的福利视作自

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