《自由秩序原理》

第22章 住房与城镇规划

作者:经济类

如果政府在废除住房补贴的同时,又根据与住房补贴完全相同的费用削减劳工阶级的税收,那么劳工阶级的经济状况就不致变得更糟;但毋庸置疑,这样做的结果是,劳工阶级宁愿将钱花在其他方面而不花费在住房条件的改善方面,并继续居住在过度拥挤的、设备极差的住房中;一些人之所以这样做,乃是因为他们并不知道较好的住房条件所具有的裨益,而另一些人之所以如此行事,乃是因为他们在将住房方面的投资同其他的消费途径作比较时低估了其价值。这就是主张发放住房补贴的理由,也是其唯一的理由;我们在这里之所以以一种最为直白的方式提出这个问题,实是因为左翼文献常常是在无视现实的情况下讨论这个问题的。

                   刘易斯(w.a.lewis)

1.一如我们所知,文明与都市生活紧密关联,不可分割。几乎所有使文明社会与初民社会(primitive society)得以区别的因素,都与我们称之为“城市”(cities)的大规模人口聚集密切相关,而且当我们言及“文雅”(urbanity)、“礼貌”(civility)或“有教养”(politeness)的时候,我们所意指的也是那种城市中的生活方式或行为举止。甚至农村人的现今生活与初民生活之间的大多数差异,也是由城市所提供的一切所致。此外,由于在今天,人们即使生活在乡村也完全有可能享用到城市的丰富产品,所以在高度文明的国家中,这种现象也常常使得乡村的悠闲生活演变成了一种高雅文明生活的理想境界。

然而,城市生活的优势,特别是城市工业的发展所实现的生产力的大幅度的提高(它们可以使一小部分仍旧生活在农村的人口得到优良高质的农具装备并生产出足够多的粮食以供养所有的其他人),却是付出巨大的代价而实现的。城市生活不仅比农村生活更为多产,而且也比后者需要更多的花费。只有那些因生活在城市而使其生产能力得到大幅度增进的人,才有可能在支付城市生活所附加的费用以后获致净收益。伴随城市生活而来的娱乐活动的名目与费用,是如此的繁多和昂贵,以致于在城市中过上体面生活所需的最低收入标准也会远远高于农村地区的收入标准。那种在乡村中仍能为人们所承受的贫困线上的生活,在城市中已极难为人所忍受,而且因贫困而造成的邋蹋贫穷之外在形象也会令其周围的人大为震惊和厌恶。因此我们说,城市既赋予了文明以价值,也已为追求科学和艺术、追求物质享受提供了各种手段,但是与此同时,我们有必要指出,城市也必须对它给这种文明所造成的最为肮脏的阴暗面负责。

再者,大量的人口因居住于特别稠密的地区而导致的花费不仅非常高,而且在很大程度上讲这种费用也是公共的,这即是说,这些费用并不一定会或不会自动由那些导致这些花费的人来承担,而可能必须由所有的人来共同承担。从许多方面来看,城市生活的紧密纷繁,使得原有的种种构成简单划分地产权(simple division of property rights)之基础的假说归于无效了。在城市生活的情况下,那种认为地产所有者不管如何处理他的地产都只会影响他自己而不会影响其他人的观点,只能在极为有限的程度上被认为是正确的。经济学家所谓的“相邻效应”(neighborhood effects),即一人因对自己地产的处理或使用而对他人的地产所造成的种种影响,在此具有了重要意义。城市中几乎任何一块地产的用途,事实上都将在某种程度上依赖于此块地产所有者的近邻的所作所为,而且也将在某种程度上依赖于公共的服务——如果没有此种公共的服务,则分立的土地所有者就几乎不可能有效地使用这块土地。

因此,私有财产权或契约自由(freedom of contract)的一般原则,并不能够为城市生活所导致的种种复杂问题提供直截了当的答案。值得我们注意的是,即使在当时不存在拥有强制性权力的权威当局,较大规模的土地单位所具有的较大优势仍有可能促成新的法律制度的发展——亦即依照某种方式把控制权在下述两者间进行分割,即一方持有决定一有待开发的大区域之性质的优越权(superior rights),另一方则持有决定较小土地单位之用途的次要权(inferior rights),然而后者在前者所决定的框架中)可以自由地决定一些特殊具体的问题。从许多方面来看,当今有组织的市政公司所学习实施的功能,乃与前述优越权持有者所具有的功能相符合。

我们必须承认,就是在不久以前,经济学家还很少关注城市发展中各个不同方面的协调合作问题,此事令人甚感遗憾。尽管一些经济学家也激烈抨击城市住房条件恶劣(大约在五十年前,一份以讽刺著称的德文周刊甚至建议,应当把经济学家界定为一种巡察且丈量工人住房面积并指出住房太小的人!),但是,就都市生活中的那些重要问题而言,他们长期以来则一直效法亚当·斯密,然而斯密对于这些问题所采取的基本上是一种不屑一顾的态度;斯密曾经在其讲演中这样解释说,城市整洁与治安问题,“即是清除街道污物的正确方法与执行法律的问题,它们虽说与预防犯罪的规定或维护城市治安的方法有关,但由于太平常无奇而不能以此种论述方式在本演讲中对它们进行考虑”。

经济学家既然忽略了对这样一个高度重要论题的研究,所以也就没有什么理由报怨说,这个问题仍未得到应有的关注和解决。事实上,此一研究领域的某些发展,几乎完全是由那些专门处理和解决具体问题的人士促成的,然而关于各方的努力如何得以相互协调这个核心问题,却在很大程度上仍未引起足够的重视。但是需要强调指出的是,如何使个人所有者所具有的知识和技术的有效运用与有关行动“不得损人利己”这样一项原则相符合的问题;在本书的讨论中具有着特别重要的意义。我们不可忽视这样一个事实,即一方面,从整体上看,市场在引导城市发展的方面虽不能说完美无暇,但却比人们通常所认识到的要成功得多;而另一方面,大多数致力于改善此种不完善境况的主张——其方法并不是使市场运作得更好,而是要在市场之上强加一个中央指导或管理系统——却极少意识到这种中央管制系统将成就什么结果,甚至也没有追问这种管制系统是否能够达致市场的效力。的确,许多政府由于对那些支配着城市发展的力量根本就没有清醒的认识,所以在处理这些棘手的问题时所采取的一般都是极其随意的方式;在我们了解了政府处理这些问题的方式以后,我们当然不会再对这种随意方式所导致的“愈是治理城市弊端或恶行,它们愈是猖獗的结果感到奇怪了。许多原本旨在同那些具体的恶行或危害作斗争的政策,实际上并没有解决那些问题,反而使情况变得更糟了。更为重要的是,较之其他任何政策领域可见到的发展,晚近的经验表明,这个领域中的某些发展,为当局直接控制个人的私性生活(private life)创造了更大的可能性。

2.我们必须首先考虑这样一项措施:这就是对住房的租金进行限制(rent restriction)的措施或对住房租金施以“封顶”(ceiling)的措施。一般而言,这种措施只是在应付某种即时的紧急情况时为政府所采取的一种手段,而且从来也没有人将它当作一项持久性的制度安排加以捍卫,但是,事实上它却变成了一种具有永久性质的安排;而且在西欧的许多国家或地区,这项措施在限制自由和阻碍繁荣等方面所起的作用,很可能已超过了其他任何措施,当然通货膨胀政策除外。最初实施住房租金限制措施的目的,乃是为了阻止住房租金在第一次世界大战期间上涨,但是在许多国家,虽经过多次重大的通货膨胀,这项措施却并没因为大战的结束而遭废弃,相反,它却持续实施了四十多年;更为糟糕的是,在这四十多年的岁月中,这些国家虽经历了多次重大的通货膨胀,但是住房租金限制措施并没有发生任何变化,其结果是住房租金被降至比它在自由市场中所应获得的价格低得多的水平。因此,房产权(house property)事实上被剥夺了。较之任何其他同类措施,从长期来看,这项措施很可能更加恶化了它原本旨在整治的恶行或弊端,也使行政当局获得了控制人口迁徙或人口流动的高度专断的权力。再者,这种住房租金限制措施还在很大程度上造成了对财产权的蔑视和个人责任感的降低。对于那些并不曾受到这项措施长期影响的人来讲,我们在这里所作的的论断可能过分严重了。然而,不论对于谁来说,只要他注意到住房条件的不断恶化,注意到这种住房条件的恶化对巴黎人、维也纳人、甚至伦敦人的一般生活方式的影响,他就能够洞见到这项措施对经济的整体性质——甚至对一个民族的整体特性——所造成的致命影响。

我们必须首先强调指出的是,任何将住房租金限定在低于市场价格的措施,都必定会使住房短缺的状况持久地维续下去。如此,需求就会持续地超过供给,而且如果限价封顶也得到了有效的实施(即“溢价”(premiums)的情况得到了禁止),那么就必须建立一种由当局来分配住房的机制。因此之故,人口流动的频率在很大程度上也被降低了,而且随着时间的推移,不同街区和不同类型住宅之间的人口分布状况也不再与需求或慾求相符合。正常的循环流动,亦被中止了;所谓正常的循环流动(normal rotation),在这里是指一个家庭在其家长具有挣取最多收入能力的时期,会比一对年轻的夫妇或已老迈退休的夫妻占据更大的住房空间,因此住房空间往往会随着挣取收入能力的变化而变化:这就是住房空间的正常的循环流动。在住房租金被限制的情形下,由于政府不得命令人们到处迁移,所以人们就会固守他们原有的住所,这样,原本租用的房屋也就变成了一个家庭所具有的一种不可剥夺的财产,它经由一代传递给下一代,而不论其需求与否。那些继承了租用住房的人,常常会比那些租不到住房的人要过得舒适,然而需要指出的是,在住房租金被限制的情形下,越来越多的人却要么根本不可能租到独立分住的住房,要么只有在官方的恩惠下、或者承受他们极难偿付的费用、或者通过某些非法的或不正当的手段,才能租到独立分住的住房。

与此同时,房产所有者在住房维修方面也完全丧失了投资兴趣,即使不得已而为之,也只是在法律规定他们能从房屋租用者那里获得修缮住房的费用的限度内行事。一如在巴黎这样的城市中,通货膨胀已使租金的实际价值降至它们原来价值的二十分之一或者更少。房屋损坏或破损的速率已达历史之最,以致于试图在未来几十年里将它们维修或重建完毕,似无可能。

不过,物质方面的毁损还不是最重要的问题。在我看来,更重要的问题是:住房租金的限制措施,使得西方国家中的大多数人在其日常事务中愈来愈受制于当局的专断决定,甚至在做个人生活的重大决策的时候也习惯于寻求当局的许可和指导。这些人已渐渐将下述现象视为理所当然,即花费于他们住房方面的资金应当由其他人无偿提供,而且个人的经济福利也应当依赖于执政党的恩惠,而执政党也常常运用它对住房的控制去帮助它的支持者。

当局不断地被要求对人们的各种需求的相对价值做出裁定,对基本的服务项目进行配置,并根据当局自己对不同个人需求的急迫性所做的判断来处理那些在名义上仍属于私有产权的问题;这样的事例在当今的西方国家可以说比比皆是,然而正是这些事例极大地摧毁了人们对产权、法律和法院的尊重。例如,“一所住房的所有者,有一个身患残疾的妻子和三个年幼的孩子,他希望收回出租的房屋;但是当他的要求遭到拒绝时,他的境况一定

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