《自由秩序原理》

第23章 农业与自然资源

作者:经济类

我的观点是反对任何行政上的过分行动,而与其他一切相比,我尤其反对的是最令人可怕的由当局所施加的干预,亦即对大众生计的干预。

                   埃德蒙·伯克(edmund burke)

1.在当代的西方世界,财富的积累和文明的发展,始终伴随着城市人口和工业人口的增长。然而,城市人口和工业人口的增长,不仅在比例上而且在绝对数字上都导致了农业人口的减少。科技的进步大大提高了人类在粮食生产方面的生产力,从而使历史上最少的农业劳动者能满足较多人口的生活需要。尽管人口的增长相应地导致了对粮食需求的增加,不过由于人口增长速度渐趋缓慢而且进一步的发展也主要表现为人均收入的增加,所以在这部分增加的收入中,用于增加粮食消费上的开支也越来越少。如果市场有更合口味的食品种类供应,那么人们仍有可能受到诱惑,把更多的钱花在食品上。但是到了一定的程度以后,人均谷物产品的消费便会停止增长,而且实际上还有可能减少。粮食生产力的提高连同需求的无弹性(an inelastic demand),这两者结合在一起便意味着,那些从事农业生产的人如果想要维持他们的平均收入(更不用说跟上收入的一般增长水平了),他们的人数就必须减少。

如果农业和其他行业之间出现了这样一种人力的再分配(re-distribution of manpower),那么从长远来看,我们就没有理由认为那些继续从事农业的人不应当从经济进步中获致与其他行业的人同样多的利益。但是,只要农业人口相对来说过于庞大,人力分配的变化(尽管这种变化会继续下去)就必定于农业人口不利。而且一般来讲,只有当农业收入相对低于城市职业的收入的时候,才会引发脱离农业的自发性运动(spontaneous movement)。在变迁期间,农民或农夫向其他职业转移的疑虑越重,农业与其他职业间的收入差距也就会越大。特别是当这种变迁持续好几代人的时候,那么只有在这种脱离农业的运动相对比较迅速的情形下,农业与其他职业间的收入差距才有可能被控制在一个较小的水平上。

然而,政策处处都滞延了这种适应性调整,其结果便是致使上述问题更趋严重。众所周知,经由审慎思考而采取的政策举措,将大量人口都滞留在了农业领域;而且由于这部分农业人口增长太快,所以为了达致农业人口和工业人口在生产力间的平衡,就必须要求有一部分农业人口向其他职业分化,但是不无遗憾的是,从当下的许多情形来看,要做到农业人口与工业人口在生产力间的平衡,它所要求迁出农民的人数太多,从而在任一限定的时期内完成这一分化都是不切实际的。

推行这种把农业人口滞留在农村的政策的原因是多方面的。在工业化发展迅速的欧洲国家,这项政策最早源于某种关于工业与农业之间应当维持“适当平衡”(proper balance)的含混观念,在这种观念中,所谓“平衡”,无外乎是指保持工业与农业二者间的传统比例。在那些因工业化的高速发展而渐趋依赖粮食进口的国家里,那些主张滞留农民的论点,得到了那种“战时自给”(self-sufficincy in wartime)的战略性考虑的支持。此外,人们在当时还常常认为,农业人口转移的这种必要性只是一种暂时现象,而且也不会再发生了,因此人们可以通过把农业人口转移的整个过程扩展到一个较长的时间里而使这个问题得到缓解。但是我们不应忘记的是,促使各国政府干涉此一问题的最重要的考虑,则是确保当时从事农业的人士能够得到“适当的收入”,而非其他。

这种政策之所以在当时得到了一般公众的支持,往往是因为人们有这样一种看法:整个农业人口,而不只是其中生产能力较低的那一部分人口,都无法挣到合理的收入。此类想法乃基于这样一个事实,即在必要的再调整措施奏效之前,农产品价格要比它们在一般的情形中下跌许多。但是,正是这种农产品价格下跌所产生的压力,将会使农产品成本下降并使有适应能力的农民得以生存下来,因此,这种压力将不仅要求减少农业人口,同时也将促使采用新的农业技术。

制止耕种边远土地和开设边远农场,当会降低平均成本,并且通过减少供给,还可以停止甚或在某种程度上扭转农产品价格的下跌趋势。但是,这只是必要的再调整措施中的一部分。为了恢复农业的繁荣,变革其内部结构也具有同等程度的重要性,而这种变革则可以通过调整农业各种产品的相对价格而诱发。然而值得人们注意的是,原本力图帮助农业摆脱困境而采取的种种政策,通常都阻碍了上述有益于农业的调整措施的推行。

在这里,我们只能举一个与此相关的意味深远的事例予以说明。一如前文所述,一旦收入的普遍增加超过了一定水平,那么除非市场向人们提供了他们所喜爱的新的食品,否则他们不可能在食物上增加开支。在西方世界,所谓提供“新食品”,主要是指用诸如肉制品和奶制品这类高蛋白食品替代谷物和其他淀粉食品。如果能促使农业以相对较低的成本生产更多的这类为人们所喜爱的食品,将大大有助于上述食品的替代过程。如果允许降低谷物价格,直到把它们当作牲畜的饲料并因此而间接地生产出消费者所需求的新食品,上述替代过程就可以得到实现。这样的发展变化不仅可以阻止谷物消费总量发生萎缩,并且同时也会降低肉制品的成本和其他食品的成本。然而不无遗憾的是,政府却常常采取这样一种政策,即把谷物的价格维持在人们的消费无法吸收其全部供给的水平线上,而且由于所定价格太高,所以即使把这些谷物转用于其他用途也不会有利可图;因此人们有充分的理由认为,政府的这种政策常常使上述食品的替代过程无从实现。

上文所举事例当足以说明这样一个问题,即这种政策所采用的各种措施,阻碍了农业本身对业已变化了的环境做出调适。如果农业能够做出适当的调适,那么一小部分生产者(但仍比在采用其他方法时的受益人数为多)便能够提高他们的劳动生产力,从而分享到总财富增长的利益。当然,农业的部分困境,乃在于农业生产过程及其生产者的特性都趋于使农业在适应变化的方面表现得尤为迟缓。但是,对此种困境的救济方案,显然不应当是使农业更加抗拒对变化的调适;然而不无遗憾的是,这恰恰是政府采取的大多数重要的调控措施(特别是它采取的所有价格管制[control of price]的措施)所表现出来的趋向。

2.从长远来看,价格管制并不能实现可慾的目的,而且即使是在短期内,也只有当这些价格管制措施与对生产的直接控制相结合时,才能取得成效;关于这一观点,已无必要加以重申。如果要使这些价格管制措施对生产者有所禆益,就必须采取种种其他措施来补充它们,亦即由当权者来决定谁将进行生产,生产多少并生产什么。既然政府的意图是为了使那些正在从事粮食生产的人能够留在农村并使他们能够挣得令他们心满意足的收入,既然消费者不愿在食品上花费更多的钱以使农民维持这种水平的收入,那么当局就必定会诉诸强制性的手段将收入转移。关于这种做法将导致何种结果的问题,大不列颠的发展境况为此提供了最好的范例。在英国,据估测,政府对农业的财政援助的总额,不久将达到“约农业净收入总额的三分之二”。

关于这一发展趋向,应当特别注意两个问题。第一是在大多数国家,将农业从市场机制中切割出来并使之受制于日益增多的政府指导这个过程,都早于政府对工业采取这类管制措施的过程;而且,这种过程通常也是在保守主义者的支持甚或发动下得以展开的。保守主义者就是如此,只要社会主义的措施有利于实现他们所赞成的目标,那么他们就不会反对社会主义的措施。第二个问题是这种发展趋势在下述国家中也许会更强烈:在这些国家中,农业人口只占总人口中的相对少数,但由于他们占据着一种独特的政治地位,所以他们获得了其他类似的群体从未获得过的特权,而且这种特权也是任何制度不会授予所有人的东西。最令我们感到怀疑的是,一旦民主政府把原则抛到九霄云外并力图确保某些特殊群体的地位,那么这种民主政府是否还能够理性地行事或是否还能够实施任何明智的方案?我们在农业领域中确实已陷入了这样一种境况,即几乎所有地方的较具思想的专家,都已不再追问什么是政府应予实施的合理政策,而只追问那些在政治上可行的政策中何者将导致最小的危害。当下的舆论一般都认为,政治必要性(political necessities)在目前的种种决策过程中极为重要。然而,在像拙作这样的论著中,我们却毋需对这种所谓的政治必要性予以关注。本书的宗旨只在于表明,在大多数西方国家,农业政策一直为这样一些观念所支配,它们不仅是自拆台脚的(self-defeating),而且一旦普遍推行,必将导致对一切经济活动的全权式控制。我们不能仅仅因为一个群体的利益而适用社会主义的原则;如果我们这样行事,我就不能指望其他群体不提出这样的要求,即要求政府当局以同样的方式根据那些被他们视为当然的正义原则来确定他们的收入。

能够最好地说明此类政策后果的,很可能是美国在努力运用了“平价”(parity)观念二十年以后所出现的情势。那种向农业生产者保证使农产品价格与工业产品价格保持一固定的比例关系的努力,势必导致对各种自发力量的否弃,然而这些力量原本会使那些以最低成本作业的生产者去承担农业生产,而且还会使他们只生产那些仍能赢利的产品。不可否认,如果允许这些自发的力量发挥作用,那么在变迁期间,农业收入的增长也将滞后于其余人口的收入增长。但是,只要我们不阻止科技的发展和财富的增加,那么我们就必须对此做出各种调适;然而那种试图通过强制性的手段将收入从城市人口转移到农业人口以削减科技和财富之进步所产生的影响的努力,由于延缓了这种进步,所以必定会在较大的程度上阻碍那些调适的进程,并因此而增加这个问题的棘手程度。

美国执行这种“平价”政策的结果——剩余的农产品堆积如山,可以说达到了前所未闻的程度(这种情形的出现不仅对美国农业的稳定构成了一种新的威胁,而且也对世界农业的稳定构成了一种新的威胁),而且对于耕地,美国政府所采取的基本上也是专断的且缺乏效率和不合理的分配方案,如此等等,不一而足——已是众所周知之事,此处毋需再做详考。任何人都不会否认,当下的主要问题已变成了政策本身如何能从它所造成的情势中摆脱出来的问题;而且同样也不会有人否认,如果美国政府从未干涉过价格、产量和生产方法等问题,那么美国农业的发展会健康得多。

3.尽管现代农业政策的不合理乃至荒唐,或许在美国最为显而易见,但是一如人们所知,此类政策的系统实施不仅极易使农民(与此同时,他们所具有的“坚固的独立性”[sturdy independence]也常被用来作为这样一种论辩的理由,即为了维护他们所具有的这种独立性,应当以公共费用对他们进行补贴和救济)遭受各种限制,而且还极容易把他们变成所有生产者中蒙受控制最严、接受监督最多的一种生产者;如果我们想对系统实施这类政策所造成的这些严重后果有充分的认识,那么我们就必须转而对其他国家的情况进行探讨。

这种发展趋向很可能在大下列颠达到了登峰造极的程度;换言之,在英国,对于绝大多数农业活动的监视和控制所达致的程度,可谓是西方世界之最。一旦农耕在很大程度上以公共开支来运作,那么当局强制实施某些标准就无从避免;在这种情形下,甚至对当局认为的恶性农耕作业

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