《资本主义与自由》

第05章 财政政策

作者:经济类

自从新政以来,在联邦一级扩大政府活动的主要借口是所谓政府支出在消除失业上的必要性。这个借口经历了几个阶段。最初,需要政府支出来“开动唧筒”。暂时性的开支能使推动经济制度自行前进;这时,政府便退出这个局面。

当最初的开支不能消除失业,而伴随而来的是1937-1938年的剧烈的经济收缩时,“长期停滞”的理论就发展出来为永久性的高水平的政府开支进行辩护。人们争辩道:经济制度已经成熟。投资的机会已经大部分加以利用,从而,许多新机会的出现不大可能。然而,个人仍然会想要储蓄。因此,政府有必要花费金钱并且造成永远存在的赤字。为了补偿赤字而发行的有价证券会给个人提供积累储蓄的一个办法,而政府的开支则提供就业机会。这种观点已为理论分析所否定,甚至在更大的程度上为实际经验所否定,包括经济长期停滞论者梦想不到的整个新的系列的私人投资机会的出现。然而,它留下了它的影响。可能没有人接受它的观点,但是,以这个观点的名义从事的政府方案,如意图“开动唧筒”的那些方案,目前仍然存在,并且构成不断增长的政府开支的原因。

最近,所强调的方面不是使用政府的开支来开动唧筒,也不是阻止长期萧条的幽灵,而是把它作为一个平衡器。据说,当私人开支由于某种原因下降时,政府开支应该上升,以便使整个开支稳定不变;相反,当私人开支上升时,政府开支应该下降。不幸地是,这个平衡器本身就是不平衡的。不管衰退的程度多么微小,每次衰退使政治上敏感的议员们和行政官员们不寒而慄,总是在懼怕着1929—1933年大萧条的征兆的出现。他们匆忙地制定种种联邦支出方案。事实上,许多方案直到衰退过后才开始执行。因而,就它们确实影响整个开支的大小而言,它们倾向于使随之而出现的扩展恶化,而不是使衰退得以缓和。批准支出方案的匆忙程度并不等于当衰退已经过去和扩展开始进行时的撤销或消除它们的匆忙程度。恰恰相反,那时又要提出一个论点,认为“健全的”扩展不应该由于政府开支的削减而受到“危害”。因此,平衡器的原理的主要危害不在于它一向未能做到的抵消衰退,不在于它经常做到的把通货膨胀的倾向带入政府政策,而在于它继续不断地扩大联邦一级政府活动的范围,并且使联邦赋税的负担不能减少。

由于强调使用联邦预算作为一个平衡器,具有讽刺意味的是:在战后时期,国民收入最不稳定的组成部分是联邦政府开支,而这个不稳定的开支根本没有处于抵消其他开支的变动的方向。远不是抵消波动的其他因素的平衡器,联邦预算本身的特点就是扰动和不稳定的主要泉源。

由于它的开支在整个经济中现在占有如此庞大的一个部分,联邦政府不能不对经济制度具有重大的影响。因此,首先应要求政府修补自己的围墙,即:政府采取使自己的开支具有合理的稳定性的步骤。假使政府能这样做,那末,它显然会有助于减少经济制度中其他领域所需要的调整。除非它能做到这一点,政府官员装出自以为正确的校长教训不守秩序的学生的腔调不过是一出滑稽戏。当然,他们这样做并不值得奇怪。推卸责任和转嫁过失并不单单是政府官员所垄断的坏事。

即使我们接受联邦预算应该和能够用作为平衡器之用这个观点——即:我将在下面较详细地加以考虑的观点——也没有必要为此而使用预算的开支一方。税收的一方是同样可以采用的。国民收入的下降以较大的比例自动减少了联邦政府的赋税收入,从而,趋于使预算具有赤字,而在繁荣时期情况恰好相反。假使希望有较大的变动幅度,那在衰退时期可以降低税收,而在扩展时期提高税收。当然,政治方面的考虑很可能也在这里形成不对称的现象,使得下降比提高在政治上比较令人喜爱。

如果说平衡器原理实际上被应用在开支一方,那末,这是因为趋于增加政府开支的其他因素的存在;特别是知识分子广泛地接受这种信念,认为政府应该在经济和私人事务中起较大的作用;也就是福利国家的哲学的胜利。这种哲学在平衡器原理方面找到了实际应用的伙伴;它使政府干预的步伐比没有它时所可能有的步伐更快。

假使平衡器的原理彼应用在赋税一方而不是开支一方,现在的情况可能是多么不同。设想每次衰退都减税一次,又设想在相继发生的扩展的情况下,提高赋税在政治上不得人心导致了对新近提出的政府开支方案的抵制和对目前存在的开支方案的削减。我们现在可能处于联邦开支在国民收入占有远为小的部分的地位,而国民收入又会由于赋税对经济发展的抑制和阻止的影响的减少而具有较大的数值。我要立即指出,这个梦想并不表示我对平衡器原理的支持。实际上,即使影响系按照平衡器原理所预期的方面发展,影响在时间和范围上会被推迟。为了使它们有效地来抵消造成波动的其他因素,我们势必要在很长时期以前能够预测到那些波动。在财政政策以及在货币政策中,即使我们抛开一切政治因素,我们的知识还不足以使我们能运用随意变动的税收或开支,把它们当作为灵敏的稳定机制。在试图这样做的过程中,我们几乎肯定会使事情变得更坏。我们之所以使事情变得更坏并不在于一贯使用错误办法——那是很容易纠正的,只要我们去做与开始看来要做的相反的事情。我们之所以使事情变为更坏是由于引进了一个可以单纯加在其他干扰之上的主要为随机变动的干扰。事实上,那似乎就是我们在过去所做过的事情——,此外,当然还有严重的错误之处。我在别处写的有关货币政策的东西同样可以适用于财政政策:“我们需要的不是一个对路线的意想不到的曲折能熟练地不停转动经济车轮的方向盘的货币驾驶员,而是需要一些措施,使得坐在后座作为庆舱物的货币乘客不致偶然地把身体向前倾斜并且猛转一下方向盘,以致可能使车辆脱离大道。”

对财政政策而言,相应于货币方面的规章是:完全根据整个社会需要通过政府而不是通过私人所要做的事情来计划开支方案,而私毫不考虑逐年的经济稳定问题;来率先规定税率以便得到足够的收入,用以大致补偿有关年份的计划开支,同样也不要考虑逐年的经济稳定问题;以及来避免政府开支或赋税的突然变化。当然,某些变化是不可避免的。国际形势的突然变化可以造成军事开支的大量增加或造成人们所欢迎的军事开支的减少。这些变化可以说明战后时期联邦开支的某些突然的变化。但是,它们决不能说明全部变化。

在离开财政政策这个主题之前,我想论述一下目前人们广泛持有的观点,认为:相对于税收数量而言,政府开支的增加必然是扩张性的,而政府开支的减少必然是收缩性的。这个观点的核心是相信财政政策可以被用作为平衡器。它在目前几乎已经被商人,专业经济学者以及一般人认为是理所当然的。然而,它不能被逻辑上的考虑单独证明是正确的;它也从未被经验所证实。在事实上,它还是和我所知道的有关的实际资料不相一致。

这个信念的根源是粗略的凯恩斯主义的分析。设想政府的开支上升100美元,而赋税保持不变。于是,思想简单的分析的想法是:在第一个回合,得到新增加的100美元的人们等于得到了一笔同样多的收入。他们会储蓄其中的一部分,譬如说储蓄了三分之一,而花掉剩下的三分之二。但是,这意味着,在第二个回合,另外有人得到额外的662/3美元的收入。他依次又储蓄一些并且花掉一些,如此等等按次无限地进行下去。假使在每一个回合,储蓄为三分之一,花费为三分之二,那末,根据上述分析,额外的100美元的政府开支最后将使收入增加300美元。这是简单的凯恩斯主义的乘数分析,其乘数为3,当然,假使注入于经济制度中的货币仅为一次,效果将会消失,100美元的收入的最初的增加会逐渐下降到原有的水平。但是,假使政府开支的增加保持在每一单位时间100美元,譬如说一年的增加为100美元,那末,根据上述分析,收入会停留于比过去高300美元的水平。

这种简单分析是非常吸引人的。但是,这种吸引力是虚假的,并且是由于忽视了上述变化的其他有关影响而造成。当对这些因素加以考虑时,最后的结果就使人更加怀疑;结果可能是从收入一点没有变化到变化了上述全部规定的数量;而在收入没有变化的情况下,政府开支增加100美元使私人开支减少100美元。即使货币收入增加,价格可能上升,从而,实际收入增加不多或者根本没有增加。让我们考虑一些露出破绽的地方。

首先,在上面的简单的分析中没有说明政府的100美元花费在什么东西上。例如,设想政府把它花费在私人本来就想购买的东西上。譬如说,政府花100美元于公园门票,而门票收入被用来支付公园的清洁工人。设想政府现在支付这些费用,从而允许人们“免费”进入公园。清洁工人仍然获得相同的收入,但是,原来支付这些费用的人们现在多余了1o0美元。甚至在这个开始阶段,政府的支出并没有增加任何人的收入。它所做的是让一些人多余了100美元,可以被用于除了公园以外的其他目的,很可能是他们的估价不象公园那样高的目的。他们从收入中花费于消费品上的钱可以被没想为比以前要少,因为他们现在得到免费的公园劳务。究竟少多少,是很难断定的。即使我们象在简单的分析中那样接受人们储蓄掉他们增加的收入的三分之一这一论点,那也不能说:当他们得到一批“免费的”消费品时,由此而节约的金钱的三分之二将被花费于其他消费品之上。当然,一个极端的可能性是他们将继续象他们以往那样,来购买同样数量的其他消费品,并且把节约下来的100美元放在他们的储蓄之内。在这种情况下,甚至使用简单的凯恩斯主义的分析,政府开支的影响完全被抵消掉:政府开支上升100美元,而私人开支下降100美元。另外再举一个例子,花费100美元来建造私人企业本来也会建造的一条道路,或者,这条道路的建造可以使公司的卡车不需要加以修理。于是,公司会有由此而节约下来的资金,但很可能不会把该资金的全部用于吸引力较道路为少的投资之上。在这个情况中,政府开支只是转移私人开支,而显然只是政府开支超出的净额才能提供被乘数去乘的数值。从这个观点来看,能保证没有转移的办法是使政府把金钱花费在完全无用的东西上——这就是人为地提供就业机会的“填补地上的窟窿”的方式在智慧上的有限内容。然而,这个事例的本身当然表明凯恩斯主义的分析是有些问题的。

其次,在简单的分析中,没有说明政府所花费的100美元来自何处。就这个分析本身而言,不论政府是否印刷额外的货币或从群众那里借款,结果都是一样。但是,可以肯定,它采取哪一种办法是举足轻重的。为了把财政政策和货币政策分开,我们假设政府借了100美元,因此,货币数量保持不变,正象在没有政府开支的情况下的货币数量一样。这是一个恰当的假定,因为,在没有额外的政府开支时,货币数量是能够增加的。假使我们有这样做的需要,那末,我们可以印刷货币共用之于购买现有的政府债券。但是,我们现在必须要问:借款的影响是什么。为了分析这个问题,我们假定转移并不存在,所以我们首先同意对100美元的政府开支,并不存在私人开支下降这一形式的直接的抵消。应该注意,政府使用借款的方法来增加开支并不改变私人手中的货币量。政府用它的右手从某些个人那儿借来100美元,而在进行开支时,用它的左手把等量的货币交给被支付的那些个人。不同的人们持有货币。但是,所持有的货币总量则是不变的。

简单的凯恩斯主义分析暗地里仅设:借用货币对其他的开支项目没有任何影响。在两种极端情祝下可能发生这种事情。第一,假设人们对于他们是否持有债券或货市完全漠不关心;所以,为了取得100美元而出售的债券可以在不给买主提供比这些债券以前的利息为高的情况下被卖掉.(当然,100美元是很小的数量,以致实际上对利息率的影响是微不足道的。但是,这里所谈的牵涉到经济学原理,其现实的重要性可以通过把100美元变为100个百万美元或100个千万美元而看出来。)以凯恩斯主义的名词来说,存在着一个“灵活陷阱”的情况,所以人们用“闲散的货币”来购买债券。假使情况不是这样,而显然不可能无限期地存在着这种情况,那末,政府只能提高债券的利息率才能把它卖掉。那时,其他的借款者也不得不支付较高的利息率。较高的利息率一般会挫伤借款者的私人开支。这里出现简单的凯恩斯主义的分析可以适用的第二种情祝:假使借款者对于开支是如此坚决,以致不论利息率高到什么程度,他们的开支都不会削减。或看,以凯恩斯主义的名词来说,即为投资的边际效率曲线完全缺乏弹性的情况。

据我所知,没有任何成名的经济学者,不管他把自己看作为多大程度的凯恩斯主义者,会把这些极端的情况中的任何一个看作为目前存在的事实,或在借款数量的变动或利息率升高具有相当大幅度的情况下存在的事实,或在过去除了比较特殊的情况下已经存在过的事实。然而,很多经济学者,更不必说非经济学者,不管他是否把自己看作为凯恩斯主义者,都把下面的说法当作为正确的东西接受下来,即:相对于赋税收入的政府开支的增加,即使其资金来自借贷,也必然具有扩展经济活动的性质,尽管我们已经看到,这种说法以上述两种极端情况中的一个为前提。

假使上述假设条件没有一个能够成立,政府开支的增加将为私人开支的下降所抵消,因为,借款给政府的人或本来想要借款的人的支出要下降。多大的开支增加会被抵消掉呢?这取决于货币持有者。严格的货币数量论所包含的极端情况的假设条件是:人们想持有的货币量,平均说来,只是取决于他们的收入,而不取决于他们在债券或类似的有价证券上能获得的利息率。在这种情况下,由于货币总量在事前和事后均是一样,为了使人们正好满足于持有不变的货币总量,整个货币收入也必须相同。这意味着利息率不得不上升到足够的程度,以使减少私人开支数量,使减少的数量正好等于政府开支的增加。在这种极端情况下,政府开支是扩展性的说法是毫无意义的。甚至货币收入也没有上升,更不用说真正的收入了。发生的全部事实是:政府开支上升,而私人开支下降。

我提醒读者,这是一个高度简单化的分析。一个全面的分析需要一本篇幅很长的教科书。但是,即使这样简单的分析也足以证明300美元和0之间的任何数值的收入的增加都是可能的后果。消费者越是坚持在一定的收入中花费掉一定的数量,投资者越是不管成本大小而坚持购买一定量的资本品,则结果越是接近于收入增加300美元的凯恩斯主义的极端。另一方面,货币持有者越是在他们持有的现款和收入之间坚持一定的比例,则结果越是接近于收入的变动为0的严格的货币数量论的极端。公众究竟坚持哪一个方面是一个根据事实来判断的现实问题,而不是单单由理论来决定的东西。

在三十年代经济大萧条以前,大部分经济学者无疑地会得出结论,认为结果会接近于收入的上升为0,而不是上升为300美元。自从那时以后,大部分经济学者无可否认地会得出相反的结论。最近,出现了返回原有观点的动向。令人惋惜的是:在这些观点的变动中,没有一个可以说是以满意的证明为基础的。它们的基础是根据粗略的经验而作出的直觉的判断。

和我的一些学生合作,我曾对美国和其他国家做了一些相当广泛的现实资料的研究,以便取得一些比较令人满意的证据。结果是惊人的。它们强烈地表明:实际的结果更接近于货币数量论的极端,而不是凯恩斯主义的极端。根据这一研究成果而作出的判断似乎是:所假设的100美元的政府开支的增加平均说来大致会增加100美元的收入,有时少些,有时多些。这意味着:相对于收入的政府开支的增加,在任何有关意义上都不是扩展性的。它可以增加货币收入,但是,这一增加均由政府开支所吸收。私人开支则为不变。由于价格在这一过程中很可能要上升或者比没有政府开支增加的情况下降低得少一些,结果使实际的私人开支减少。政府开支的下降会得到相反的结果。

当然,这些结论不能被看作为最后的结论。它们系以我所知道的最广泛和最全面的证明材料为基础,但是,证明材料本身仍然在很多方面需要加以改善。

然而,有一件事情是显然的,不论如此广泛地被接受的关干财政政策影响的观点是否正确,它们至少和一个内容广泛的证明材料相抵触。我还没有看到任何前后一贯和组织严密的能论证它们的正确性的证明材料。它们是经济神话的一部分,而不是经济分析或数量研究所论证的结论。然而,它们在取得群众的广泛支持上造成了很大的影响,使政府能在很大的程度上干预经济生活。

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