《资本主义与自由》

第06章 政府在教育方面的作用

作者:经济类

正规学校教育在今天系由政府机关或非利润的机构提供经费,并且几乎完全由它们所管理。这种形势系通过逐渐的发展而形成,从而,目前人们都认为这是理所当然的事情,不再把注意力明确地指向学校教育受到特殊对待的理由,甚至在社会组织和指导思想方面均为自由企业占统治地位的国家里,也是如此。结果是政府的职责无原则地扩大。

按照第二章所论述的原理,政府对教育具有两个进行干预的理由。第一个是相当多的“邻近影响”的存在,即:一个人的行动迫使其他人为之支付相当大的代价,而又无法使前者赔偿后者的情况,或者,个人的行动对其他人产生相当大的好处,而又无法使后者赔偿前者的情况——即:使自愿交易成为不可能的情况。第二个是对孩子们和其他对自己行动不负责任的个人的家长主义的关怀。对(1)公民的一般教育和(2)专业的职业教育,邻近影响和家长主义关怀具有非常不同的含意。在这两个领域内政府于预的理由具有很大程度上的不同之处,而且所应采取的行动的类别也是非常不相同的。

还有一个在开始时需要加以说明之点:把“学校教育”和“教育”区别开来是重要的。并不是所有的学校教育都是教育,也不是所有的教育都是学校教育。我们所关心的主题应该是教育。政府的活动则主要以学校教育为限。

公民的一般教育

如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识,也不广泛地接受一些共同的价值准则,稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面,均会作出贡献。结果,儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长,而且社会上其他成员也会从中得到好处。我的孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体的个人(或家庭),所以不能向他们索取劳务的报酬。因此,存在着相当大的“邻近影响”。

这种特殊的邻近影响应该引起政府的哪一种行动呢?最显然的是要求每一个儿童受到最低数量的一种特殊的学校教育。这种要求可以施加于家长而不需要政府进一步的行动,正象要求建筑物和汽车的所有者遵照特殊标准以便保护其他人的安全那样。然而,在两种情况之间存在着差异。凡是付不起建筑物或汽车的安全标准的费用的个人一般可以放弃他们的财产而将它出售。因此,这个要求一般能够加以实施而不需要政府的津贴。把孩子和缴纳不起最低要求的学校教育学费的家长分离开来,显然和我们把家庭作为基本的社会单位的办法以及和个人自由的信念不相一致。此外,这很可能不利于自由社会的公民教育。

假使这种学校教育的要求所引起的经济负担能很容易地为社会里的大量家庭所承受,直接要求家长们来承担这笔费用是可行的,也是需要这样做的。极端的情况可以通过向贫穷家庭提供特殊的补贴而得以解决。在今天的美国,很多地区符合于上述条件。在这些地区,把要求的各种费用直接加在家长的身上是应该使用的办法。这可以取消政府的一个机关。这一机关目前在所有居民的一生中向他们征收赋税,然后在他们的孩子上学期间,又把税款的大部分付还给同样的那些人们。这会减少政府同时也管理学校的可能的对此,下面将进一步加以论述。这会使减少津贴在学校经费中的比重更有可能,因为,随着收入的一般水平的增加,对于这种津贴的需要也会随之而下降。假使象现在那样,政府负担全部的或极大部分的学校经费,收入的增加只会使通过赋税机关的款项的流动进一步扩大,从而扩大了政府的作用。最后,但是决不是最不重要的,家长负担孩子的教育费用可以使生育孩子的社会成本和私人成本相等,从而,也有利于形成一个较好的家庭成员数目的分配。

不同家庭之间的财富和孩子多少的差异,加上维持一定标准的学校教育会引起相当可观的费用,使这种政策在美国许多地区难于实行。在这些地区以及在这种政策可实行的地区,政府都负担了学校教育的经费。政府所支付的经费不但包括一切人都必须受到的最低限度的学校教育,而且也包括年轻人受到的、但却不是必要的较高水平的学校教育。论证负担两种经费的理由是上面讨论过的“邻近影响”。政府支付费用,因为,这是实施最低水平的学校教育的唯一可以实行的手段。政府负担较高水平的学校教育,因为,其他的人能从有能力和有兴趣的那些人的学校教育中获得好处,那些人可以提供较好的社会和政治领导的水平。从这些措施中获得的好处必须和费用相比较。对于应该给与多大的津贴,存在着很大程度的真实的意见的分歧。然而,我们中间大多数人很可能会得出这样的结论,认为得到的好处是一个足够重要的因素来决定政府津贴的大小。

这些理由只能论证政府给与某种学校教育的津贴是必要的。可以设想,这些理由并不能论证津贴纯粹职业教育的必要性,因为,它仅增加学生在经济上的生产能力,而不对学生进行公民教育或领导能力的教育。要在两种学校教育之间划一条明显的界线是非常困难的。大部分的一般学校教育增加学生的经济价值——确实,仅仅在目前的几个国家中具有文化知识不再具有市场价值。同时,大量的职业教育扩大了学生的视野。然而,对二者加以区别还是很有意义的。象广泛地在美国政府支持的教育机构中所做的那样,对兽医、美容师、牙医以及许多其他专家的训练结与津贴的理由是不能论证对初等学校或对更高水平的文理科综合大学给与津贴的必要性的。是否能以完全不同的理由来论证津贴后者的必要性将在本章较后的部分加以论述。

当然,“邻近影响”在质的方面的论点并不能决定应该津贴什么水平的公民教育或应该津贴多少。可以设想,最低水平的学校教育对社会具有最大的益处。对于这种教育的内容,意见是最接近于一致的。随着学校教育水平的上升,社会得到的利益会持续下降。即使这种说法也不能完全认为是理所当然的。很多政府在津贴低级学校以前很久就津贴大学。什么形式的教育有最大的社会利益和社会的有限资源的多大部分应花费在它之上必须取决于通过社会认可的政治渠道所表示的公众的意见。我们的分析的目的不是替社会来决定这些问题,而是澄清在作出决定时所涉及到的问题,特别是作出的决定是否能以社会的而不是以个人的利益为基础。

正象我们看到的那样,国家可以用“邻近影响”为理由来规定最低水平的学校教育以及向它提供经费。第三个步骤,即:政府对教育机构的实际管理,好象是对大部分“教育事业”的“国有化”那样,是非常难以用这些理由加以论证的,而据我看来,也是非常难以用其他理由加以论证的。这种国有化是否有必要的问题很少明确地被提出来。政府向学校教育提供经费的主要办法是直接支持管理教育机关的费用。这样,这一步骤看来似乎与津贴学校教育的决定是分不开的。然而,这两个步骤能很容易地被分开来。为了对政府所规定的最低学校教育提供经费,政府可以发给家长们票证。如果孩子进入“被批准的”教育机关,这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样,家长们就能自由地使用这种票证,再加上他们所愿意添增的金额向他们所选择的“被批准的”教育机关购买教育劳务。教育劳务可以为以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准,很象目前对饭馆的检查,要求保证最低的卫生标准那样。这种方案的一个好的例子是第二次世界大战后美国退伍军人的教育方案。每个合格的退伍军人每年发给一笔最大限额的款项,可以被使用于他所选择的能维持某些最低标准的任何教育机关。比较有限性的一个例子是英国的规定:对于进入非公立学校的某些学生,地方当局为他们交付费用。另一个例子是法国的办法:对进入非公立学校的学生,国家支付其一部分费用。

以邻近影响为基础的支持学校国有化的论点是:如果没有国有化,则不可能提供被认为是对社会稳定所必要的共同的价值标准。象上面所说的那样,对私立学校规定最低水平也许不足以得到这个结果。这个问题可以用不同宗教团体所设立的学校加以具体说明。人们可能进行争辩,认为这些学校将灌输成套的社会价值标准,不但在相互之间发生矛盾,而且也和非教会学校所灌输的发生矛盾。以此而论,它们把教育变成为一个分裂而不是统一的力量。

把这个论点推到极端,它不仅能要求政府管理学校,而且能强迫人们进入这种学校。在美国和大多数其他西方国家中,目前的安排是折衷的办法。存在着政府管理的学校,但并不是强迫进入的。然而,在为这种学校提供经费和对它的行政管理之间的联系使其他学校处于不利地位:它们在政府给与学校教育的经费上没有获得或很少获得好处——这是一种一直在引起大量政治争论的情况,特别在法国和目前的美国,更是如此。有人担心,消除掉这种劣势会大大增强教会学校的地位,从而使得到共同的价值标准问题成为更加困难的事。

虽然这一论点具有说服力,然而,它决不能说明它的正确性,也不能说明取消学校教育国有化会具有它所预期的影响。从原则方面考虑,它和保存自由本身发生冲突。一方面为了社会的稳定,需要公共的社会价值标准。另一方面,灌输思想妨碍思想和信仰的自由。在二者之间画出一条大致的界线是易于说而难于做的事例之一。

就影响而言,消除学校教育国有化将扩大家长可以选择的范围。假使象现在那样,家长能不支出特殊费用而送其子女进入公立学校,那几乎没有人会送其子女去到其他学校,除非这些学校也得到津贴。教会学校由于得不到国家的教育经费而处于不利地位,但是它们的有利之处为:领导它们的机构愿意津贴它们并且可以为此而筹募资金。私立学校很少有其他津贴来源。假使不管家长送其子女到什么学校,目前国家在学校教育上的开支都拨给家长使用,那末,各种类型的学校会大量出现来满足这种需要。家长可以把他们的孩子从一个学校退学而到另一个学校,并且通过这个办法来表示他们对学校教育的意见,其彻底的程度要远大于目前所可能做到的。一般说来,他们现在只在支付相当的代价时才能采取这个步骤——把他们的孩子送往私立学校或迁往别处。除此以外,他们只能通过繁琐的政治渠道来表达他们的意见。或许在政府管理的制度下,选择学校的自由程度可以有所扩大。但是,由于政府有责任为每个孩子提供一个学习位置,所以大量扩大这种自由是会有困难的。在这里,正和在其他领域一样,竞争性的企业可能在满足消费者要求方面比国有化企业或为其他目的而经营的企业远为有效。因此,最后的结果可能是:教会学校的重要性不是增长,而是下降。

在同一方面的有关因素是:把子女送入教会学校的家长势必不愿意增加赋税以便为公立学校提供较多的经费。结果,在那些教会学校有重要影响的地区,为公立学校筹募经费会有很大的困难。经费会影响教育质量,这在某种程度上是毫无疑问的。以此而论,公立学校在这些地区质量较差,而教会学校相对地具有较大的吸引力。

认为政府领导学校教育的必要性在于它是一种统一的力量这一论点的另一种特殊说法是:私立学校会加深阶级之间的差别。仅使在选择孩子的学校上给与家长较大的自由,那末,同一类型的家长会作出相同的选择,从而,使不同背景的孩子不能健康地相互混合。不管这个论点在原则上是否正确,我们并不清楚,该论点所说的结果会必然到来。在目前的安排下,不同阶层的人们居于不同的居民区这一事实有效地限制了背景大不相同的孩子们的相互混合。此外,现在并不阻止家长们送他们孩子进入私立学校。除了教会学校以外,只有人数非常有限的阶级才能够并且也在实际上这样做,从而造成了进一步的阶层分化

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