《自由选择:个人声明》

第四章 从摇篮到坟墓

作者:经济类

1932年的总统选举是美国政治上的分水岭。争取再次提名为共和党候选人的赫伯特·胡佛面临着严重的萧条问题。数百万人失业。排队领取救济食品,失业者站在街头卖苹果,成了这一时期的标准写照。虽然责任是在独立的联邦储备系统,是它的错误的金融政策使衰退变为灾难性的萧条,然而,作为一国元首的总统,也不能推卸责任。公众丧失了对整个经济体制的信心。人们感到绝望,需要得到一个能够摆脱困境的保证。

民主党候选人是具有超凡魅力的纽约州长富兰克林·德拉诺·罗斯福。作为一位新人,他洋溢着希望和乐观情绪。果然,他按老章程竞选,许诺说要是他当选,将解决政府的浪费,平衡预算,并指责胡佛政府开支无度,听任国家赤字上升。另外,在选举前和就职前的交接班期间,罗斯福经常在奥尔巴尼的州长官邸与他的一伙被称为“智囊”的顾问们碰头。他们制定了罗斯福就职后要执行的措施,后来就形成罗斯福在接受民主党候选人提名时,向美国人民保证要奉行的“新政”。

1932年的总统选举,仅仅就其政治意义来讲,也堪称为分水岭。在1860至1932年的七十二年中,共和党执政五十六年,民主党十六年。在1932到1980年的四十八年中,纪录颠倒了过来,民主党执政三十二年,共和党十六年。

这次总统选举还在一种更为重要的意义上是分水岭。它标志着在公众眼中政府应有的作用和实际上赋予政府的作用的巨大变化。其变化之大可从一组简单的统计数字中看出。自美利坚合众国成立到1929年,各级政府的开支(包括联邦、州和地方政府的开支)除遇重大战事,从未超过国民收入的12%。而且,其中三分之二是州和地方政府的开支。联邦的开支通常只占国民收入的3%或更少。然而,自1933年起,政府开支从未低于国民收入的20%,而目前已超过40%,其中三分之二是联邦政府的开支。不错,自第二次世界大战结束后的大部分时间是在冷战或热战中度过的。然而自1946年以来,光是非国防开支就从未低于国民收入的16%,目前大约占国民收入的三分之一。仅联邦政府开支一项就已超过国民总收入的四分之一。而光是非国防开支就已超过五分之一。靠这种方法,在过去的半个世纪中,联邦政府在经济中的作用扩大了大约十倍。

罗斯福是在1933年3月4日,即经济衰退最严重的时刻就任总统的。许多州宣布了银行停业。罗斯福就职两日后,下令关闭全国所有银行。但是,罗斯福借就职演说的机会,向全国发表了一篇鼓舞人心的演说。他说:“我们唯一该恐慌的是恐慌本身。”接着。他就发起了一场狂热的立法活动,即所谓国会特别会议“一百天”。

罗斯福的智囊团的成员,主要来自大学,特别是哥伦比亚大学。他们反映了在这以前已经在校园内的知识分子中间发生的变化,即从信仰个人负责、自由放任和权力分散的、有限的政府,转到信仰社会负责和集权的、强有力的政府。他们认为,政府的职能在于保护个人不受不测风云的影响,并根据“总的利益”来控制经济活动,即便是需要政府来拥有和运用生产资料也罢。这两条原则,早在爱德华·贝拉米1887年发表的著名小说《回顾》中就已提出来了。在那个乌托邦式的幻想小说中,有一位叫里普·范·温克的人物。他一觉从1887年睡到2000年,醒来时发现世界变了样。在“回顾”时,他的新同伴们向他解释了那个令他吃惊的二十世纪三十年代——一个预言的日期——的乌托邦是怎样从十九世纪八十年代的苦难中出现的。那个乌托邦就包括了许诺“从摇篮到坟墓”(我们第一次碰上这个词)的保险,以及详尽的政府计划,其中有一规定,所有的人有义务为国家服务一段时间。

①应该把出现这些词语的整个句子引录下来,因为它十分精确地描述了我们正在走的道路,并无意中暗示了由此造成的后果。原话是这样说的:“再也没有人为自己的未来或是儿女的未来担心了,因为国家为每个公民一生担了保,他们将得到良好的抚养和教育并将过舒适生活。”爱德华·贝拉米:《回顾》(纽约:现代丛书公司,1917年;1887年第1版),第7o页。

罗斯福的顾问们都来自知识界,因而自然把这次萧条看作是资本主义的失败,并认为,政府,特别是中央集权政府的积极干预才是对症良葯。仁慈的政府官员和无私的专家们,应当从狭隘、自私而又“保守的实业界巨头”手里接管他们滥用的权力。用罗斯福在就职演说中的话来说,“货币兑换商从我们文明圣殿的宝座上逃走了。”

顾问们在制定罗斯福的纲领时,不仅能从校园中,而且还从过去俾斯麦的德国、费边的英国和介乎于二者之间的瑞典的经验中得到借鉴。

二十世纪三十年代产生的“新政”,明显地反映了这些观点。它包括一些旨在改革基本经济结构的计划。有些计划在最高法院宣布它们为非法之后不得不放弃,最明显的是放弃了建立国家复兴署和农业调整署的计划。其他计划则照旧执行:建立证券交易委员会和国家劳工关系委员会,在全国规定了最低工资限额。

“新政”还包括一些灾祸保险计划,主要有社会保险(老年和遗属保险)、失业保险和政府补助。本章将论述这些措施及其后果。

“新政”还包括一些完全临时性的计划,以对付大萧条带来的紧急情况。这些计划既然是政府计划,因而毫不奇怪,其中一些临时性计划后来就变成了永久性计划。

最重要的临时性计划有:“创造就业机会”(该计划由工程进度管理署执行),利用失业青年改善国立公园和森林(该计划由地方资源养护队执行),以及联邦政府直接向贫困者提供救济。这些计划的确发挥了作用。当时人们的情绪普遍都很沮丧,迅速采取某种行动来消除这种情绪,帮助陷于苦难中的人们并恢复公众的希望和信念,是重要的。这些计划制定得很仓促,无疑是不完善、不经济的,但在当时的情况下,这是可以理解的,也是不可避免的。罗斯福政府在消除当时的沮丧情绪和恢复公众信任方面,颇有成效。

第二次世界大战打断了“新政”,但同时大大加强了它的基础。战争带来了庞大的政府预算以及政府对具体经济生活的前所未有的控制:通过法令规定物价和工资,实行消费品配给,禁止某些民用品的生产,分配原料和成品,以及控制进出口。

失业现象的消灭,使美国成为“民主国家军火库”的战争物资的大量生产,以及使德国和日本无条件投降,所有这一切表明,同“无计划的资本主义”相比,政府能够更有效地管理经济。战后通过的主要法令之一是1946年的“就业法”。该法令表达了政府在维特“最大限度的就业、生产和购买力”方面的责任。这实际上是把凯恩斯的政策变成了法律。

战争对公众态度的影响与萧条所产生的影响极为相同。萧条使人们相信资本主义有毛病;战争使人们相信中央集权的政府是有效的。其实,两种结论都不正确。萧条是由于政府的无能造成的,而不是由于私人企业。在战争中,为了一个压倒一切的目的,政府可以暂时行使巨大的控制权。这个目的是几乎全体公民所共有的,他们都乐于为它作出重大牺牲。而政府为促进含糊不清的所谓“公共利益”永久控制经济,则是另一回事。这个“公共利益”是由公民们的多种多样、各不相同的愿望构成的。

战争结束时,中央规划经济似乎成了未来的潮流。其结果受到一些人的衷心欢迎,他们把它看作是一个新世界的黎明,大家将平等地分享富裕生活。其他人,包括我们在内,则是同样衷心地感到恐惧。在我们看来,它是走向专制和苦难的转折点。迄今为止,无论是前者的希望还是后者的恐惧,都没有成为现实。

政府的作用扩大得多了。然而,这种扩大并没有采取我们许多人曾经担心的那种形式,即中央制定具体经济计划,并对工业、金融和商业实行愈来愈广泛的国有化。人们根据以往的经验不再制定具体的经济计划了,部分地是由于它未能成功地实现已宣布的目标,同时也是由于它与自由的原则相冲突。这种冲突明显地表现在英国政府企图支配人民就业上。公众的反抗迫使政府放弃了这种企图。英国、瑞典、法国和美国的国有化工业效率极其低下,亏损额极其巨大,以致今天只有少数顽固不化的马克思主义者仍然认为进一步国有化是可取的。一度曾广泛为人接受的,以为国有化能够提高生产效率的幻想破灭了。诚然,现在政府有时仍然对个别部门和企业实行国有化,如美国的铁路客运和部分货运、英国的雪兰汽车公司以及瑞典的钢铁业。但实行国有化的原因却大不相同:有的是由于市场情况要求削减服务,但消费者希望予以保留,由政府补贴;有的是由于无利可图的企业的工人害怕失业。甚至那些支持这种国有化的人们,也不过是将它看成是不得已的事情。

计划和国有化的失败,并没有解除要求建立更为庞大的政府的压力,只是改变了压力的方向。政府的扩张现在采取了实行福利计划和开展调节活动的形式。正如w·艾伦·沃利斯用另一种说法所阐述的,“一个多世纪以来”,社会主义“关于生产手段社会化的论据一个又一个地被戳穿,在理论上破产了,现在又谋求生产结果的社会化。”

①《被过分管制的社会》(纽约:自由出版社,且976年),第235页。

在福利方面,方向的改变导致了最近数十年福利事业的激增,特别是在1964年林顿·约翰逊总统宣布“向贫穷开战”之后。社会保险、失业保险和直接救济等“新政”时期实行的计划,扩及到了新的集团;付款额增加了;增添了医疗照顾、医疗补助、食品券和其他许多计划。公共住房和城市复兴计划也扩充了。现在总共有数以百计的政府福利和收入转让计划。1953年,为把零散的福利计划集中起来,建立了卫生、教育和福利部,开始时预算为二十亿美元,不到国防开支的5%。而二十五年后的1978年,它的预算达到一千六百亿美元,为陆海空三军总开支的一倍半。它的预算之大在世界上名列第三,仅次于美国政府的预算和苏联政府的预算。该部管辖着一个庞大的王国,渗透到全国的每个角落。国内每一百名雇员中就有一名以上受雇于这个卫生、教育和福利王国,不是直接为该部服务,就是为由该部负责的、但由州或地方政府机构执行的计划服务。我们大家都受到了其活动的影响。(1979年底,从卫生、教育和福利部分离出了一个教育部。)

谁也解释不了下面这样两个表面上相互矛盾的现象:一是人们对福利事业激增的后果普遍不满;一是人们继续施加压力要求进一步扩大福利事业。

目标都是崇高的,结果却令人失望。社会保险开支剧增,政府在财政上陷入了严重的困境。公共住房和城市复兴计划不但没有增加反而减少了提供给穷人的住房。尽管就业人数不断增加,但接受公共补助的名单却越来越长。普遍一致的看法是,福利计划一团糟”,充满弊端和腐化。全国大部分医葯费用由政府支付后,病人和医生却都抱怨开支剧增,抱怨医疗越来越缺少人情味。在教育方面,随着联邦政府干预的扩大,学生的成绩不断下降(见第六章)。

这些好心的计划接连遭到失败,并非偶然,也不单单是因为实施方面的错误所造成。其失败的根本原因在于用恶劣的手段来达到良好的目的。

尽管这些福利计划失败了,然而,要求扩大这些计划的压力却有增无减。有人把失败归咎于国会在拨款时太小气,因而呼吁实施更广泛的计划。某些计划的得益者为进一步扩大这些计划而施加压力,其中首先就是实施这些福利计划的大批官僚。

一个吸引人的代替当前福利制度的办法是,向收入低于法定标准的家庭提供联邦补助。这个主张得到了具有各种不同政治信仰的个人和集团的广泛支持。目前已有三位美国总统提出了类似的建议,

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