《自由选择:个人声明》

第七章 谁保护消费者

作者:经济类

“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠,而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利。社会上,除乞丐外,没有一个人愿意全然靠别人的恩惠生活。”(亚当·斯密:《国富论》,上卷,商务印书馆1979年版,第14页)

我们的确不能靠恩惠而获得我们的饮食——但是,我们能全然靠亚当·斯密所说的看不见的手吗,许许多多的经济学家、哲学家、改革家和社会批评家们对此作了否定的回答。利己心将使得卖方去欺骗他们的顾客。卖方会趁机利用顾客的单纯和无知,向他们漫天要价,并把劣等货塞给他们。卖方会哄骗顾客去购买他们不需要的商品。此外,批评家们已指出,假如你对市场听之任之,其结果还会影响到直接受害者以外的人们。它可以影响我们呼吸的空气,我们饮用的水,我们所吃的食品的卫生。据说,为了保护消费者不受他们自己和贪婪的卖方的侵害,保护我们所有的人不受市场交易所产生的消极的毗邻效应①的侵害,市场必须另行予以安排,使其臻于完善。

①消极的毗邻效应(spilloverneighborhoodeffects)指在资本主义社会中,某甲的行动往往对某乙有不利影响,但又不承担任何责任。比如在同一条河流上,上游的化工厂以耶为壑,它所排出的污水对下游的酿酒厂和水厂会造成危害。——译者

正如我们在第一章所指出的,对看不见的手的批评是有根据的。问题是,为了克服上述弊病而被推荐或采取的目的在于完善市场的那些安排,是不是为了达到这一目的而精心设计的,或者是不是象我们所常见的那样,对策不会比弊病带来更大的危害。

这个问题在今天特别迫切。十几年前由一系列事件——雷切尔·卡森的《寂静的春天》的出版,参议员埃斯蒂斯·凯弗维尔对制葯工业的调查,以及拉尔夫·纳德对通用汽车公司科维牌汽车“以任何一种速度行驶都不安全”的抨击——所展开的运动,使政府在市场上以保护消费者名义进行的干预,在广度上和性质上都起了较大的变化。

从1824年建立的陆军工兵部队到1887年建立的州际商务委员会,再到1966年建立的联邦铁路管理局,这些机构都是联邦政府为管理或监督经济活动而建立的,它们在范围、重要性和目的方面是各不相同的,但是,几乎所有机构都管理某一行业,对该行业拥有明确规定的权限。至少从州际商务委员会建立以来,保护消费者——主要是其经济利益——已是改革家们公开宣称的目标之一了。

在新政以后,干预的步伐大大加快了——1966年共有三十二个联邦政府机构,其中一半是在1932年富兰克林·罗斯福当选总统后建立起来的。然而干预仍然是颇有节制的,并继续采用分别对各个行业进行干预的模式。1936年设立了《联邦登记册》,记载全部规章制度、申诉和涉及各种管制机构的其他事务,它起初颇为缓慢地,随后就急剧得多地扩大篇幅了。1936年它充其量只有三卷共二千五百九十九页,并在书架上占有空间六英寸;1956年增至十二卷,共一万零五百二十八页,占用书架空间二十六英寸;1966年达到十三卷,共一万六千八百五十页,占用书架空间三十六英寸。

接着,在政府的管制活动方面,出现了真正的迅猛扩展。随后十年里,建立的新机构不少于二十一个。这些新机构不涉及特定的产业,而是包括广阔领域:环境、能源的生产和分配、产品安全、职业保险,等等。除了关心消费者的经济利益,保护他们不受卖方的剥削以外,最近建立的各机构主要关心象消费者安全及其福利一类的事情,保护消费者不仅不受卖方、而且也不受他们自己的侵害。①

①马西亚.r.沃利斯和罗纳德·j.彭诺:《联邦管理机构名录》,第36号工作文件,美国企业研究中心;华盛顿大学,圣路易斯、1978年9月,第ii页。

政府用于所有新老机构的支出迅猛上升——从1970年不足十亿美元,剧升到1979年粗略估计的五十亿美元。物价一般说来大体上翻了一番,但政府上述支出则翻成五倍以上。被雇用于管制活动中的政府官员人数增加了两倍,从1970年的二万八千人增至1979年八万一千人,《联邦登记册》的页数则从1970年的一万七千六百六十页增加到1978年的三万六千四百八十七页,占用书架空间一百二十七英寸,即足足有十英尺的书架。

在这十年中,美国的经济增长速度大大变慢了。从1949年到1969年,私人企业全体雇员每一人时的产量——劳动生产率的一个简明而综合的指标——每年增长3%强;其后的十年中,每年增长还不到1.5%;在这十年的末期,生产率事实上是下降了。

为什么把这两种发展联系起来呢?一种发展是与保证我们的安全,保护我们的健康,保护洁净的空气和水有关;另一种发展则与我们怎样有效地组织自己的经济有关。为什么这两种好事情会发生矛盾?

答案就是,过去二十年里,无论标榜的目的如何,所有的运动——消费者运动、生态学运动、回到田园的运动、嬉皮士运动、有机食物运动、保护自然环境面貌运动、人口的零增长运动、“小的就是美妙的”运动、反核能运动——都有一个共同点。它们都是反增长的。它们反对新的发展,反对工业革新,反对加强利用自然资源。为此而建立的一批机构,把沉重的负担强加给一个又一个产业,以满足日益详尽和广泛的政府要求。这类机构阻止了某些产品的生产和销售,并按政府官员规定的方式,要求工业必须把部分资金用于非生产性投资。

到目前为止,其后果是深远的,而且似乎今后将产生更为深远的后果。正如大核物理学家爱德华·特勒有一次说过的:“我们用了十八个月制造第一台核动力发电机;现在要十二年;这就是进步。”对纳税人说来,管制的直接费用,是其总费用中最小的一部分,政府每年用掉的五十亿美元,只是执行各种规章制度给各行各业和消费者带来的开支的很小一部分。按保守的估计,这笔费用一年大致为一千亿美元。这还没有把消费者因买到的商品很少有挑选余地和因价格高昂而遭受的损失计算在内。

政府作用方面的这种大变革,多半是随着公众主张所取得的成就而引起,而能和这种主张匹敌的则是很少的。若想一想什么产品目前令人最不满意并许久以来改进极少,那么,邮政业务、中小学教育、铁路客运业务无疑地会名列前茅。若想一想哪些产品或事业最令人满意并改进最大,那么家用器械、电视机和收音机、高保真度设备、计算机,而且,我们还可以加上超级市场和市郊商店区,将一定会列在那类名单的前列。

劣等货全都是政府的工业或政府管制的工业生产的。优质产品则全为私人企业生产的,这类企业同政府只有少许牵连,或者毫无关涉。然而,公众——或他们当中的大部分人——都已被说服相信,私人企业生产劣等货,我们需要有经常保持警惕的政府雇员监督商业机构,不让它们把包装漂亮但是不安全的商品,以过高的价格来欺骗那些不了解内情因而轻易上当的顾客。这种宣传运动进行得如此顺利,以致我们正把极为迫切的生产与分配能源的任务转移到我们提供邮政服务的人的手中。

拉尔夫·纳德对科维牌汽车的抨击,是破坏私人工业品信誉的运动中最富有戏剧性的插曲,它作为一个例子,不仅表明了上述运动的威力,而且也表明了这一运动给人造成了多么错误的印家。纳德抨击科维牌车以任何一种速度行驶都不安全,结果引起公众对一系列商品的质量提出了疑问,政府建立了许多机构来管理商品。大约十年以后,上述机构之一终于对科维牌汽车进行了检验。他们用了一年半的时间,对比检验了科维牌汽车和其他汽车,并且得出结论:“同检验的其他各种汽车相比,1960—63型科维牌汽车是值得赞许的。”①现在科维牌汽车迷俱乐部遍布全国,科维牌汽车已经变成收藏家的对象了。可是对于多数人,甚至见多识广的人说来,科维牌汽车仍然是“以任何一种速度行驶都是不安全的”。

①《关于1960-1963型科维牌汽车操纵和稳定性的评价》(美国首都华盛顿:美国运输部国家公路交通安全署,1972年7月),第2页。

铁路业和汽车工业是个极好的例子,说明受政府管制而免受竞争危害的产业与竞争非常激烈的私人工业之间存在着多么大的差别。这两个产业部门服务于同一市场,并且基本上提供同样的服务即运输。前一个产业是倒退的,没有效率,而且几乎没有任何改革,只是内燃机替换蒸汽机。现今由内燃机牵引的货车,比起较早年代由蒸汽机牵引的那种货车,几乎没有区别。客车同五十年以前相比,而今开得更慢,服务更差劲。各铁路公司都在亏损,正在逐渐被政府接管。另一方面,汽车工业在国内外竞争和革新自由的刺激下取得了惊人的进展,推广了一项又一项改革,以致五十年以前的汽车成了博物馆的陈列品。消费者享受到利益——汽车工业的工人们和股东们也是如此。这给人以深刻的印象,但可悲的是汽车工业现在急剧地转变成政府管制的工业。在汽车工业中,我们眼前又出现了象过去那种阻碍铁路进步的状况。

政府对市场的干预受其自身规律的支配,这些规律不是立法机关制定的条例,而是科学的规律。这种干预服从于强制力量,并按照与其创议者或支持者的意图或愿望很少相关的方向进行。我们已经考察了福利活动中出现的这种情况。当政府对市场进行干预时,不管是为了消费者的利益管制物价和劣等货的出售,还是为了增进消费者的安全,或者为了保护环境,也会出现这种情况。每一项干预法令都确立起权力地位。这一权力将怎样运用以及为了什么目的运用,与其说取决于最初的创议者的目的与目标,倒不如说取决于那些得以控制上述权力的人们,取决于他们的目的究竟是什么。

州际商务委员会成立于1887年,是通过一场政治运动建立起来的第一个机构,这场运动是由自称的消费者的代表——当时的拉尔夫·纳德之流——领导的。该委员会已经历了几代人,已有人对它进行了详尽的研究与分析。它是一个很好的事例,说明了政府干预市场的发展史。

厄普顿·辛克莱的小说《丛林》揭露了芝加哥各屠宰场和肉店不卫生的状况,作为对随之而来的抗议的回答,最初于1906年建立的食品和葯物管理局,也已经历了几代人的时光。除了在规定的范围内起作用外,食品和葯物管理局还在较早的特定行业的管制型式与较近期的职能或跨行业的管制型式之间起着某种桥梁作用。它之所以能起这种作用,是因为1962年凯弗维尔提出的修正案使它的活动发生了变化。

消费品安全委员会、全国公路交通安全管理局、环境保护局,都是管制机构的更现代化型式的范例——跨越行业进行干预,不太关心消费者的经济利益。对上述各机构进行全面的分析远远超出我们的讨论范围,我们只扼要讨论它们如何表现出同州际商务委员会和食品与葯物管理局所具有的共同趋势,以及它们为将来提出的各种问题。

虽然州和联邦政府对能源的干预是长期的立场,但在1973年石油输出国组织实行禁运以及随后将原油价格提高三倍以后,这种干预有了量的飞跃。

正如我们将要说明的,假如我们不能依靠政府干预来保护我们这些消费者,我们能够依靠什么,市场采取什么方法来达到这种目的,以及这些方法如何能得到完善?

州际商务委员会

南北战争以后,接着是史无前例的铁路扩张——以1869年5月10日在犹他州普罗孟塔利钉进用黄金铸成的最后一颗道钉为象征,标志着联合太平洋铁路和中央太平洋铁路的接轨和第一条横贯大陆的铁路

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