腐败:中国最大的社会污染

作者:经济类


      ——对中国90年代后半期腐败经济损失的初步估计①
  ①本文由常志霄、过勇协助整理,王绍光、周建明对本文提出了修改意见。
                 胡鞍钢

  摘要:中国正处于建国以来腐败最严重的时期,也属于世界上腐败程度比较严重的国家之一。目前所揭露和惩罚的官员贪污、贿赂、挪用公款等造成的直接经济损失只是中国日益猖獗腐败的“九牛一毛”。根据腐败的定义,即滥用公共权力以谋取私人利益,本文将现阶段中国腐败分为四种类型:寻租性腐败,地下经济腐败,税收流失性腐败,公共投资与公共支出性腐败。本文初步估计,在90年代后半期,仅以上四种腐败所造成的各类经济损失平均每年占gdp的13.2%-16.8%之间,其中各类税收流失额最大,依次是国有经济投资和财政支出流失、垄断行业租金、非法经济“黑色收入”。腐败已经成为中国最大的社会污染,它不会创造新的社会财富,只是将大量社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者,将大量的国家财政收入和财政支出、国有资产、公共资源转移到特殊利益集团及其利益相关者,对中国的经济增长和人民福利产生巨大危害,同时也对中国社会稳定、长治久安构成巨大隐患。

                 引言

  腐败已经成为中国最大的社会污染,它不仅造成各种经济损失,而且还构成对中国共产党及其政府合法性的严重挑战,引起党和国家领导人的极大关注和忧虑。江泽民总书记2000年1月在中纪委第四次全会上尖锐地指出:“党内存在的一些消极腐败现象屡禁不止,有的情况还日趋严重。如果治党不严,发展下去不是没有亡国亡党的危险啊!”
  当前中国有哪些主要腐败类型?它给国家造成多大的经济损失?它对广大消费者造成多大的社会福利损失?防治腐败的重点领域是什么?如何有效地防治腐败,以减少经济损失和消费者福利损失?
  本文将从经济学角度来估计近年来(指90年代后半期)腐败给中国经济、国家财税、公共投资、消费者、社会净福利所造成的损失。本文第一部分介绍国内外对中国经济转型期因腐败引起的经济损失的各种估计,包括中国官方披露的各种腐败事件的相关资料;第二部分运用经济学分析方法,依据腐败的定义并参照国际经验说明中国四种主要的腐败类型,作为估计各种腐败经济损失的理论分析基础;第三部分对中国主要腐败类型经济损失逐一作详细分析,充分综合利用国家统计局公布的相关数据,并作必要的假设和初步估计;第四部分从国际视角透视中国的腐败程度以及在样本国家中的排位;第五部分对上述估计进行初步评价与总结。
  一、国内外对腐败经济损失的各种估计
  估计腐败造成的经济损失和消费者福利损失是比较复杂、比较困难的问题,但是,世界银行、国际货币基金组织(imf)的腐败问题专家仍然对发展中国家和经济转型国家的腐败经济损失进行了研究。例如,imf的专家mauro(1995)和保罗·默罗(引自elliott,1997)计算了腐败降低投资率和经济增长率、腐败降低政府对教育和健康领域方面的支出水平。imf的专家vito tanzi和davoodi(1997)认为腐败降低一国公共投资以及基础设施的生产效率;腐败降低税收收入,并进而降低政府必要的公共支出能力。哈佛大学的魏尚进(1997)认为腐败降低外国直接投资(fdi),类似于一种不可预见的随机性税收。耶鲁大学的susan(1999)分析了腐败所造成的经济损失,如冈比亚90年代早期仅海关和所得税流失就相当于该国gdp的8%—9%;腐败产生大量非法企业和有组织犯罪;公共投资领域腐败损失额巨大,如泰国在1960—1990年基建项目有20%—40%的资金用于腐败,巴西这一比例也高达30%-50%,巴拉圭所签订的国际建筑承包合同这一比例在10%-20%;此外腐败还引起大量非法财富和资金外逃,据估计1992-1996年俄罗斯向海外流失600亿美元。rick stapenhurst和sahr kpundeh(1999)的研究表明,腐败的经济成本尽管很难测量,但是仍然能够得出一些结果,例如,在给定的交易条件下,如果加快政府服务的交付,会增加3%—10%的额外费用;由于通货膨胀,费用还会增加15%—20%;逃避的个人税收相当于政府税收收入的50%。
  对于中国腐败引起的经济损失进行估计有几种方法:
  一是根据寻租理论对经济转型过程中的各类租金进行估计。例如胡和立(1989)估计1988年价格差、利率差和汇率差超过了3569亿元,占国民收入的30%以上,其他租金约1000亿元,占国民收入的8.5%。万安培(1995)对我国1992年的三类价差租金估计为3906亿元,约占国民收入的19%,其他租金估计为2437亿元,占国民收入的12%。从上述估计可以看出,经济转型过程中以寻租为特征的腐败引起的经济损失巨大,但是,随着市场化改革例如商品市场价格的逐步放开、双轨利差缩小进而利率市场化、汇率并轨,上述双轨制引起的三大价格差租金占经济总量的相对份额呈下降趋势。liew(1993)认为,随着寻租成本的下降,国民收入不断增长。
  二是官方统计公布的腐败事件引起的损失。据最高人民法院院长肖扬向九届全国人大三次会议报告提供的资料,因依法严惩走私、骗购外汇、金融诈骗、虚开增值税专用发票挽回直接经济损失22.4亿元;因依法严惩贪污、贿赂、挪用公款等犯罪挽回直接经济损失15亿元①。1998年海关查获走私案件7382起,案值达137亿元②。1999年破获走私案值近88亿元,海关税收比上年增收710亿元③。尉健行书记在中纪委第三次会议上的报告中指出,由于清理全国党政干部公款消费通讯工具,可节约公款开支通话费25亿元;因控制公务服务接待标准,县以上党政机关接待费1998年比上年同期减少10.3亿元;因清理农村“三乱”,全国减轻农民负担68亿元;截至1998年11月底,全国共制止新建、改建、扩建、装修和购买办公楼1.1万多项,取消庆典活动2.2万多个,各种检查、评比、达标活动有所减少,取消出国(境)团组约7400批,3万多人。据国家计委提供的资料,从1998年以来,电信行业向全国用户违法收取资费21.7亿元,电力行业违法收取27.4亿元④,这些违法收费是利用垄断性行业地位,向各类用户和消费者强制性征收的。上述官方已经被揭露出来的腐败事件,只是中国日益猖獗的腐败的“冰山一角”。国际经验表明,要想对所有的腐败进行惩罚是比较困难的,要确切地掌握每一个腐败事件的证据需要大量的取证工作和时间成本,况且许多腐败通常发生在“灰色地带”,即在合法的名义下仍然可以获得稀缺资源、特殊利益,真正按非法活动所处置的腐败事件只是“灰色污染”的一部分。事实上,腐败不仅局限于这些已经被揭露的事件,也不仅仅局限于官员的贪污或受贿。在本文分析中,从腐败的定义出发,确定了中国四种主要类型的腐败,其腐败所造成的经济损失是令人吃惊的。
  ①肖扬,2000年3月10日。
  ②新华社北京1999年1月15日电。
  ③进口额比上年增加2092.6亿元人民币,海关税收增加额相当于进口增加额的1/3。朱镕基,2000年9月3日。
  ④新华社北京2000年7月29日电。
  三是根据官方披露的腐败事件和有关数据进行估计。例如,卡内基梅隆基金会的裴敏欣(1999)对中国腐败的经济成本作了估计,按照七种腐败类型,包括政府采购中的回扣,建筑合同中的回扣,官员参与或支持走私所造成的关税损失,国有企业的逃税,公款私存所损失的利息,被发现的预算外资金的非法使用,公共娱乐,合计腐败总经济成本为3430亿元,占gdp的4.79%。这一估计还不包括滥用行政权力所造成的损失,如正式宴会、公车和电话私用、超标准住房、未被发现的贿赂和对国家财产的侵占。
  gordon(1996)分析了中国腐败与经济自由化的动态关系,他认为中国快速的、深远的改革伴随着日益增加的、普遍性的大规模的腐败;(1997)主要讨论了现时中国腐败的类型,他认为市场改革并没有减少腐败,只是它们改变了腐败的特点。
  二、中国腐败类型及经济学分析方法
  国际上对腐败的通行定义是:“滥用公共权力以谋取私人利益。”(tanzi,1995)有时候,公共权力滥用所产生的收益也不一定归于个人,而流向个体所属的政党、阶级、部落、集团、朋友和家庭。这里有两类腐败效应:一类是直接效应,官员滥用公共权力谋取了个人权利;另一类是间接效应,其相关利益者谋取了私利,而损害了公共利益,即至少部分地降低或损害了对所有公民有利的共同利益。
  国际上对腐败类型的归纳和划分各不相同,为了便于深入认识造成重大经济损失的主要腐败类型,出于计算方便的需要,本文将中国的腐败划分为四种类型(见图1)。
     第一种是寻租性腐败。所谓寻租性腐败是指为获取纯粹转移所花费的稀缺资源跟垄断、管制关税和其他相关制度及实践带来的传统净损失(gorden tullock,1967;krueger,1974)。这包括两部分:一是从消费者转移给垄断生产者的四边形(囗pmpcbc),垄断价格(pm)与市场价格(pc)之差(pm-pc)乘以垄断价格条件下的社会需求量qm;二是社会净福利损失的三角形(△abc)(见图2)。我们注意到,竞争性市场价格大大低于垄断性市场价格;开放性市场(如消除国内贸易壁垒和实行贸易自由化)价格大大低于封闭性市场价格;根据产品生命周期理论,任何产品的成熟期价格都大大低于导入期价格;随着产品普及率提高、市场规模扩大,生产成本呈下降趋势。在这种情形下,垄断所造成的四边形和三角形比我们估计的损失要大得多。在中国表现为四种类型腐败(胡鞍钢、康晓光,1994):
     ●价格双轨制。在经济转型初期,放松价格管制,实行经济自由化,政府形成两种广义价格,如:商品价格双轨制、资本价格(指利率)双轨制、汇率价格双轨制、土地租金双轨制等。在改革初期和中期,前三部分租金额相当庞大,随着市场化改革的进展,呈下降趋势。
  ●权利双重标准,特权和经济垄断权。特权是指法律和制度之外的权利,这为某些人群或集团提供经济特权和政治特权,使其滥用公共权力谋取私利的行为不受法律制裁,成为特殊公民;经济垄断权是指违反公平竞争原则,而法律和制度未能限制的经济特许权,最典型的是行业垄断经营(条条专政)和地方保护经营(块块专政)。目前,这部分租金额相当大,从消费者转移给生产者,成为寻租性腐败的重要形式之一。lee(1997)发现中国租金的产生与当地政府的干预程度极为相关。
  ●贸易自由化双轨制,进口高关税和进口配额。国内、国外商品两种价格实际上相当于一种价格双轨制,关税及进口配额实际上也相当于一种垄断。高关税是对国内企业的高度保护,却损害了消费者的利益,给各地走私以极大的激励,又打击了国内生产者;外贸专营权增加了社会交易成本,并最终分摊到广大消费者头上;受到进口关税减免的产品及加工品按国内价格“搭车销售”,某些人群或集团可以从中受益。关税流失及走私损失已构成主要经济损失。魏尚进(wei,2000)研究表明,腐败和“坏的”治理(bad governance)倾向于排斥国际贸易和国际投资,而中性的更..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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