防止腐败的综合战略与重大措施

作者:经济类

  ①本文系作者应中央纪律检查委员会邀请参加“进一步加大反腐败斗争力度的对策与措施座谈会”(2000年5月19日)的讲话提纲。尉健行书记等主要领导同志参加了座谈会。王绍光、程文浩提供了许多有益的观点和宝贵的建议,张轶凡也予以了协助。作者会后又作了部分文字修改。
                 胡鞍钢

             一、防止腐败的综合战略

  1.最高领导人需要重新作出清晰、明确的反腐败的政治承诺,制定反腐败的政治目标。江泽民总书记在十五大报告中指出,力争在今后五年内(指到2002年)使党政机关和干部腐败现象蔓延的势头得到遏制,党风廉政建设和反腐败工作取得新的明显成效。能否实现这一目标,取决于政治领导人的政治意愿和政治能力。1998年中央决定军队、武警部队和政治机关不再从事经商活动,中央党政机关与所办经济实体脱钩。于当年年底解决了长期以来军队、武警和政法机构经商的腐败问题。这清楚表明,只要最高政治领导人下定政治决心,就能够解决中国的重大腐败问题。反映了党心、军心和民心的意愿,哪个军队将军、武警部队敢造反呢?!这也说明了,中国的腐败问题不是不能解决,但是拖延解决就会毁掉一大批党的干部、军队的干部和国家的干部。
  “发展就是硬道理”是第二、第三代领导集体的核心提出的政治旗帜,“反腐败也是硬道理”应作为领导集体鲜明的政治旗帜,向全国和全世界表达中央铲除腐败的强烈的政治意愿和坚定不移的政治决心。
  经济发展必须坚持不懈地反腐败,反腐败必须坚决保障经济发展。这正是小平同志长期倡导的“两手都要硬”的原则。现在必须尽快解决“一手硬,一手软”的致命问题,否则愈演愈烈的腐败将葬送党的命运和国家的前途。10年前邓小平同志谈到苏联、东欧剧变,特意谈到中国是否出乱子,关键在共产党内部的问题。①中国出乱子的一个重要原因是由于腐败现象滋生,使一部分群众对党和政府丧失了信心。②中外历史上和现实生活中,有多少政党因腐败而退出政治舞台,难道不该引为前车之鉴吗?
  ①邓小平认为,西方国家正在打一场没有硝烟的第三次世界大战。所谓没有硝烟,就是要社会主义国家和平演变。东欧的事情对我们说来并不感到意外,迟早要出现的。东欧的问题首先出在内部。西方国家对中国也是一样,他们不喜欢中国坚持社会主义道路。中国今年的动乱也是迟早要出现的。其中也有我们内部的问题。引自邓小平:《坚持社会主义,防止和平演变》,《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第344页。
  ②邓小平:《组成一个实行改革的有希望的领导集体》,《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第300页。
  2.在坚决打击腐败的同时,应把更多的注意力转向防止腐败,转向通过制度创新、制度建设抑制各类腐败的产生、形成和发展。防腐败和反腐败应与经济体制改革、政治体制改革和对外开放的步伐相协调,应发挥它们的互补作用,即一方面通过改革开放有效地防止腐败的滋生和蔓延,另一方面通过防腐败、反腐败来保障改革和开放的进程。
  今后解决腐败问题的重点是通过制度建设预防腐败。“反腐败”是治标,“防腐败”才是治本。中国的腐败问题越来越严重,腐败规模越来越大①,如同传染病一样越来越流行,成为许多人日常生活的组成部分,已属于制度性缺陷腐败,即现行政治体制和经济体制的严重缺陷和各类管理制度的种种漏洞不断制造和滋生各种腐败,并使腐败日益盛行。因而有效解决腐败问题的关键是从制度人手,针对产生腐败的原因,针对行贿和受贿的动机,采取预防性措施,着眼于经济体制和政治体制的制度缺陷,更加明确地提出旨在治本的防止腐败的重大举措。
  ①1999年全国各级法院依法判处贪污、贿赂、挪用公款等犯罪分子15748人,相当于过去20年美国根据反腐败法判罪人数的总和。(steven moors,《权利与腐败》,中文版,新华出版社,2000年)同年全国各级检察院立案侦查贪污、读职犯罪案件3582起,查办涉嫌犯罪的县处级以上干部2200人、厅局级干部136人、省部级干部3人。
  我们不能一味强调事后惩治腐败,这是因为倘若依然存在腐败动机,那么当一批“害群之马”被惩处之后,紧接着又会有一帮新的腐败官僚和行贿者粉墨登场①。中纪委的职能应该从抓案件为主的事后处置转为抓动机为主的事前预防。事后处置的职能逐渐转向司法、检察、监察部门,中纪委的重点转向防止腐败的重大制度建设。从“割韭菜”转向铲除“韭菜生长的土壤”(即制度环境),这将是中纪委20年来的一次重大职能转变。
  ①susan rose-ackerman,《腐败与政府》,中文版,新华出版社,2000年。
  3.无论是反腐败还是防腐败,都需要实行综合治理的一揽子重大举措。这是因为腐败现象多种多样,产生腐败的原因极其复杂,涉及的利益集团盘根错节。但是目前我国各类解决腐败问题的措施缺乏相互协调,而且其作用有时相互抵消,各类机构之间相互推倭或者职能重叠、争执不下。同时也存在许多“制度真空”和“管理真空”,给腐败分子留下可乘之机。因此,必须精心设计综合治理的改革框架和制度框架,把防腐败与制度建设、依法治国紧密结合起来,与从严治党紧密结合起来。
  4.确定防腐败和反腐败的重点部门和关键领域。应该总结国内外反腐败的经验,深入研究腐败的各种类型,从而明确在哪些领域腐败最严重、危害最大、影响最恶劣,在哪些环节上最能有效地防止腐败,哪些措施最能严厉地打击腐败。我认为防腐败和反腐败的优先次序如下:首先,优先防止和严厉打击惩治反贪、纪检、检察、监察、法院、审计、司法、海关、公安、武警和军队系统的腐败,国家要求它们必须执法公正,保证廉洁,这是中国反腐败的前提条件。其次,重点防止和坚决打击重大公共投资、公共财政支出、工商、税务、金融、保险、证券、土地批租、政府采购、房地产等领域的各类腐败,因为这些领域腐败金额巨大,腐败行为猖獗,防止和打击这些领域的腐败才能保证公共利益和国家利益。第三,坚决惩治与人民切身利益息息相关的各类垄断行业的腐败,如交通、铁道、民航。电力、电信、卫生、教育等行政垄断行业部门的腐败,以及各类“乱收费”、“乱集资”、“乱摊派”、挪用扶贫救灾款等违法违纪行为,因为这些行业腐败直接损害广大消费者和利益相关者的切身利益,为人民所深恶痛绝,也是广大人民对党和政府抱怨和不满的直接原因。
  5.在行政机构精简、政府职能转变的前提下,实行“正税养廉”的政策。这样一方面可以有效地减少腐败的可能性,另一方面也可以使各级领导和公务员的薪金(包括工资收入和非工资福利待遇)能充分反映其岗位职责,尽可能同私营部门接近,吸引优秀人才为国家服务。
  对公务员实行退休养老和医疗保障制度,一旦发现公务员有腐败行为,不仅开除公职,而且要取消其部分或全部退休保证金,增加公务员腐败的即期成本和未来风险,使他们从当公务员时就懂得,谁腐败就砸谁的饭碗,使腐败成为“高风险。低收益”的活动。同时对各级公务员实行财产及收入来源申报制度,包括个人及其家庭的资产,如住宅等不动产、债务、补贴等以及个人商业信用记录、纳税和减免税记录等相关信息资料。国家有关部门有权依法调查和审查任何人的财产及收入来源情况。
  6.严厉打击腐败行为,形成强大的威慑力量。由于腐败损害社会中的每一个人,每个人都为腐败行为付出了某种代价,因而必须采取新的举措,增加威慑,严厉打击腐败行为,增加腐败分子的各种代价。
  凡行政与执法部门公务员涉及腐败案件的,均从严从重处理;增加经济处罚力度(包括罚款、没收其财产等);对各类案件予以公开审判、公开披露,不仅要使贪污者经济受损,而且要使其承担名誉损失,不仅让其倾家荡产,而且让其身败名裂,不仅使其个人名誉受损,而且使其利益相关者名誉受损①。
  ①从香港廉政和反腐败的经验看,不仅鼓励社会公众进行举报,而且将其个人罪行以及犯罪调查信息公布于众,使得腐败分子家属及亲朋好友蒙受耻辱,而这些人常常是犯罪分子的教唆者和利益均沾者,他们必须为此付出代价。因为在中国文化中在社会上丢脸是极大的耻辱,反过来可以利用这种文化传统抑制公务员及其家属和亲朋好友从事腐败行为的动机。
  7.积极鼓励公众参与、舆论监督,并与公众、非政府组织和私营部门甚至跨国公司建立伙伴关系。无论是反腐败还是防腐败,都不能靠发动政治运动,也不能搞群众运动,但是必须依靠人民的力量,依靠人民的广泛参与和政治民主,这是中国反腐败最大的力量。①民主是腐败的天敌。在政治领域中民主越广泛,公众监督的机会就越多,抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。强化社会对政府官员腐败行为的监督,披露各种与公众利益相关的信息,使公众获得更多的知情权和表达权;凡是涉及运用权力的地方都要设计监督权力运用的机制;加大人民群众在公共事务中的参与程度,充分发挥各级人大、企业职代会和村民大会的作用,从制度上保证人民群众的参与,不做政治摆设,真正发挥监督的功能。
  ①邓小平同志认为,反对腐败是长期的、经常的斗争,不搞群众运动,但必须依靠群众,坚决惩治腐败。(中央纪委办公厅编:《邓小平论党风廉政建设和反腐败》,中国方正出版社,1998年,第66页。)
  8.加快与国际规则(如wto)接轨并适应全球竞争的市场经济体制的建设,促进公平、公开、公正的竞争,反不正当竞争、垄断以及地方保护主义,从体制上消除各类租金。
  9.完善各种堵塞腐败漏洞的制度建设,如预算制度、会计制度、干部任用和轮换制度、政府采购制度、公共工程招标制度、领导人个人及家庭财产申报制度等,建立基于规则的制度环境。
  总之,无论是反腐败还是防腐败,其三大目标是:使中国共产党真正代表中国最广大人民的利益①,建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府②,使中国真正实现长治久安。
  ①江泽民,2000年5月15日讲话。
  ②朱镕基,2000年2月17日讲话。
             二、防止腐败的重大举措

  1.对中央和省部级党政主要负责人(包括常委)的权力和在公共场所的行为予以明确的制度规定和制度制约。“治国必先治党,治党务必从严”①。从严治党的核心是基于明文规则治党,即所有的领导人必须置于党规与政纪的制度监督之下,必须置于全党与全民公开的民主监督之下。以往从严治党的要求都是针对地方与单位的党组织和领导者,忽视了对政治领导人本身的明文规定与制度制约。政治领导人不仅要作出明确的、公开的反腐败政治承诺,还要身体力行地作出廉政和勤政的表率。领导人在公共场所的任何行为都不简单地是个人行为和个人形象,而直接关系到党和政府在广大人民心目中的政治形象,也直接涉及中国在全世界各国的国际形象,因而必须对政治领导人的公共场所行为作出适当的必要的规定:
  ①江泽民在中纪委第四次全会上的讲话,2000年1月14日。
  第一,应严格规定领导人出国访问乘专机的条件和出行待遇,严格限制出访人员和随行人员。
  第二,领导人各地巡视和调查也要本着从俭的原则。
  第三,应对领导人活动的公开媒介报道作出严格规定。
  2.实行各级党政主要负责人个人追究制度,不能拿“经过集体讨论决定”等理由来搪塞①。这包括本部门或地区发生的重大决策失误,重大..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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