我国腐败预防工作的战略选择

作者:经济类


                程文浩①
  ①作者系耶鲁大学政治学系博士。
  提要:1.腐败预防包括三项任务,分别是压缩公共权力。抑制腐败动机和消除腐败机会。其中消除腐败机会是预防工作的重中之重。2.消除腐败机会的前提,是要集中专业人士,对各类腐败行为进行专项研究,找出这些腐败行为的制度成因,并制定出相应的解决方案。在消除腐败机会方面,最有效的做法就是利用预防研究的成果来对现有的法律法规进行改进,从而把其中存在的制度漏洞降低到最低限度。3.为了提高腐败预防研究的质量和效率,并防止重复投入,有关部门应当打破地域和官民之间的界线,充分利用现有的一切研究资源,并加强对各地的预防研究工作的协调。上下级以及同级的预防机构之间也要合理分工。4.要想充分发挥腐败预防工作的规模效应,就必须以法律法规的形式把预防措施制度化,使其不至于仅仅停留在基层试验的水平上。

  近年来我国反腐败工作的一项重大进步,就是明显加大了预防腐败的力度。最高人民检察院检察长韩杼滨在1998年12月召开的全国检察机关预防职务犯罪工作座谈会上指出,加强预防职务犯罪工作是惩治犯罪、遏制腐败的治本之策,检察机关要发挥自己的优势,积极推动发案单位和有关部门堵塞漏洞、完善制度、建立防范机制,力争把职务犯罪遏制到最低程度。中纪委领导在近年来的多次讲话中,也一再强调了预防工作的重要性。而2000年7月最高人民检察院职务犯罪预防厅正式成立,则表明预防已经同办案一样,成为检察机关的一项工作重点。这可以说是一个历史性的进步。
  对于预防腐败的必要性,大家早已达成共识,无须赘述。然而,对于预防什么以及怎样预防这些同等重要的问题,目前尚无定论。恰恰是这些问题,决定着我国腐败预防工作的实际效果。一项复杂的系统工程能否取得成功,往往并不取决于投入资源的数量,而在于这项工程是否从一开始就拥有一个正确的战略,因为战略决定着资源能否被有效地利用,从而产生最大的效益。腐败预防工作也毫不例外。我国的预防工作能否在最短的时间内实现突破,并像人们所期望的那样能够堵住腐败的源头,清除腐败的土壤,主要取决于三个因素:一是我们是否拥有一个完善而明确的预防战略;二是我们在预防过程中是否已经充分利用了一切可资利用的资源;三是我们能否最大限度地发挥预防工作的规模效应。所以,笔者认为,目前我国腐败预防工作的当务之急,并不是各地马上埋头搞预防,而是要从实际操作中暂时抽身出来,首先对预防什么、如何预防这两个根本性问题进行深入的研究和探讨,然后在此基础上明确工作目标,确定工作重点,最终制定出一套真正适合我国国情的腐败预防战略。下面,笔者将围绕上述这两个核心问题,对我国的腐败预防工作提出一些具体的建议。

              问题一:预防什么?

  腐败预防的对象是什么2换句话说,我们究竟要预防什么?明确这一点至关重要,因为如果大家对这个问题的认识出现偏差,那么不但会使预防工作目标定位不准,而且还会造成巨大的资源浪费,从而直接影响预防工作的整体效果。
  对于预防这个概念,大家并不陌生。其实,无论是防火、防病还是预防腐败,其目标和任务都有相通之处,那就是要设法消除不良事件发生所依赖的必要条件。我们都有这样的常识,即要预防某种疾病,首先必须了解这种疾病的发病机理和传播途径,然后才能通过消除疾病发作和传播所依赖的某些必要条件,来实现防患于未然。预防腐败同样遵循这个规律。要想有效地防止各类腐败行为发生,首先必须了解这些腐败行为究竟需要借助于哪些必要条件,然后才能通过消除其中的一个或多个条件来使腐败行为难以完成。所以说,要想使腐败预防工作做到有的放矢,我们首先要对腐败行为的本源问题进行深入研究。只有在解决了这个疑问之后,我们才能够对症下葯,制定出相应的预防措施。
  那么,腐败行为的本源究竟是什么呢?有些人试图从人性的角度来回答这个问题,他们认为腐败是由人性中根深蒂固的自私和贪婪心理所导致的。还有的人则把腐败行为归因于公职人员的思想堕落。不可否认,公职人员的自私、贪婪和思想堕落的确直接使其产生了强烈的腐败动机。但是,所有基于动机或思想的解释模式都忽略了一个十分重要的问题,那就是:公职人员的腐败动机究竟是如何转化成为腐败行为的?
  动机和行为之间通常有一段不短的距离,对于违法犯罪行为来说则更是如此。由于腐败行为的违法或违规性质及其固有的难度,并非每位有腐败动机的公职人员,都能够完成从腐败动机到实际的腐败行为的转变。因此,“腐败行为究竟是如何完成的”,不仅是一个问题,而且还是一个十分复杂的问题。如果我们能够解答这个问题,那么就不但能够洞悉腐败行为最深层的发生机理,而且还能够对症下葯,提出系统的预防对策。
  那么,腐败行为究竟是如何完成的,有没有规律可循?大家对于腐败分子有一个普遍印象,就是他们大权在握而且胆大妄为,所以搞起腐败来易如反掌。但实际情况并非如此简单。这些人身为公职人员,手中固然或多或少都掌握一定的权力,但是他们在运用权力的时候仍然要受到法律法规和工作制度的约束,而不能随心所慾地行事。真正能够在局部拥有不受制约的权力的人,多为地区或部门的“一把手”,其绝对人数是相当有限的。而且,腐败行为的违法或违规性质,以及这些行为一旦败露可能导致的严重后果,也使得大多数腐败分子在滥用职权的问题上必须慎之又慎。
  上述这些因素决定了腐败分于在以权谋私的问题上并不能随心所慾,而是必须等待有利的时机,同时还要借助某些机会,以使自己能够在不被外人发现的情况下顺利地完成腐败行为。笔者把腐败分子在以权谋私的过程中所借助的各种机会统称为腐败机会。下面就让我们按照腐败行为从策划到完成的先后顺序,对腐败行为所依赖的主要条件逐一展开分析,然后再重点研究腐败机会的产生原因和预防对策。

  1.腐败行为的三个必要条件
  做任何事情都需要一定的条件,腐败行为也不例外。虽然不同行业和不同类型的腐败行为分别要借助于不同的条件,但总的来说有三个条件却对每一种腐败行为都适用,那就是国家控制的稀缺资源、腐败动机和腐败机会。下面就让我们对这三个因素分别进行简要分析。
  首先,之所以有人会甘冒风险向公职人员行贿,某些公职人员之所以能够以权谋私,其主要原因就是这些人代表国家掌握一定的稀缺资源,并具体负责这些资源的分配。在任何国度,国家为了保证经济的健康发展和社会的稳定,都要对经济进行管制和调控。为了发挥这些职能,国家手中就必须掌握一定的稀缺资源,并通过有选择性地分配这些资源来引导企业和个人的行为。国家控制的稀缺资源的范围很广,既包括某些物质形态的资源,如土地和专营物资,又包括某些非物质形态的资源,如营业执照、进出口许可证和公共工程承包权等。由于我国长期受计划经济的影响,所以国家对经济和社会生活的渗透程度很高,与此相对应,国家控制的稀缺资源也就更是包罗万象,除了上面谈到的各类资源以外,还包括农转非指标和银行贷款额度等。
  正是由于这些资源本身是稀缺的,所以围绕这些资源的分配便会产生激烈的供求矛盾,这进一步提高了这些资源的相对价值。例如,在国家收紧银根的时候,银行贷款就成为企业的救命“口粮”。这时候,掌握贷款审批权的各级银行官员,自然便成为众厂商竞相行贿的对象。而且,这些人的腐败资本并不局限于他们控制贷款的发放这件事,还在于他们能以远低于市价水平(大体上相当于典当行开出的利率)的价格提供贷款。也就是说,银根紧缩使得银行审贷官员同时拥有了两种腐败资本。
  国家控制的各类资源的稀缺性,使得管理和分配这些资源的公职人员拥有了充足的腐败本钱。由于对这些稀缺资源的需求永远存在,以及围绕这些资源而产生的供求矛盾难以在短时间内得到解决,必然会有人不惜通过包括行贿在内的非法手段来获取这些资源。因此,在一对一的腐败交易中,需求这一方永远存在。
  腐败交易的供给方,即公职人员这一方,同样深知自己掌握的稀缺资源的价值。当他们面对远大于其合法收入的贿赂,抵挡不住物慾的诱惑的时候,便会产生强烈的腐败动机。在腐败动机产生之后,腐败行为就进入了临界状态。这时候,腐败行为能否顺利完成,主要取决于腐败机会的多寡。
  为了加深大家对腐败机会这一概念的理解,让我们先来看一个具体的例子。我国的《税收征管法》第三十七条规定,纳税人有三种行为之一的,由税务机关责令限期改正,逾期不改正的,可以处以二千元以下的罚款;情节严重的,处以二千元以上一万元以下的罚款。对违法者进行处罚,本身无可厚非,但是问题出在处罚尺度的设定上。由于《税收征管法》只规定“情节严重的,处以二千元以上一万元以下的罚款”,而没有进一步明确究竟在什么情况下应当罚款二千元,什么情况下罚款一万元,什么情况下才应当取上下限之间的某个值,所以对于某一具体的违法行为究竟如何处罚,便由税务人员自行掌握。税务人员的这种决策自由直接导致了这样一种情况:一方面,二千元与一万元之间的巨大差别,足以使某些违法者不惜通过行贿来减少个人的经济损失;另一方面,从税务人员的角度来看,收取贿赂并降低罚款额并不是一件十分困难的事情,因为这方面的法律规定本身就相当模糊,并且留有很大的空白。所以,他们只要把罚款总额控制在二千元至一万元之间,便不会违反有关的法律规定。而且,这些人甚至不必担心这种权钱交易会被外人察觉,因为法律并未规定他们有就其最后的处罚决定向其他人作出解释或说明的义务。既然根本不必解释什么,那么他们也就根本不会遇到难以自圆其说的尴尬局面。
  在上面这个例子中,腐败机会从根本上来说来源于规则本身的弹性过大:首先,罚款的分布范围太大;其次,在这种情况下,《税收征管法》却并没有细化处罚标准,从而进一步扩大了税收入员的自由决定权;另外,这部法律也没有强制规定税务人员有就自己的处罚决定作出解释和说明的义务,所以就使这里面的舞弊行为能够从容过关。这三种规则缺陷使得某些心吓叵测的税务人员拥有了充足的腐败机会。
  在上面这个例子中,规则本身的弹性过大直接导致了腐败机会的产生。其实,腐败机会还有许多其他来源。例如,规则不存在或规则存在但不明确,机构设置不当,以及政府内部的信息沟通不畅等,都会导致腐败机会的出现。而且,每次大的制度变迁都会引起利益的重组以及某些新的腐败机会的出现。所以,腐败机会不但种类多样,而且本身变化无穷。
  更重要的是,腐败机会除了能够由客观条件引发之外,还可以由公职人员人为制造。腐败分子如果发觉现有的腐败机会不合用,往往会利用自己的权势人为制造一些机会。他们的具体做法包括制定“土政策”、垄断官方信息,以及主动规避官方规则等。人为制造的腐败机会与法律法规本身的缺陷结合在一起,就使腐败分子始终都拥有充足的腐败机会。因此,对于任何一个国家的任何一段时期来说,腐败机会只存在多和少的问题,而不存在有和无的问题。
  腐败机会在腐败行为中同时发挥着两种作用:一是能够使腐败动机转化为实际的腐败行为;二是能够显著增强公职人员的腐败动机。对于第一点,我们通过上文的分析,已经不难理解。第二点其实同样易于理解——没有人比公职人员本人更熟悉其职责范围内存在的制度缺陷。而且,他们在下手之前,往往会仔细盘算究竟要利用哪些漏洞。只有..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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