“以军养军”还是“正税养军”

作者:经济类


                王绍光①
  ①c.西蒙·范(c.simon fan),岭南学院(香港);赫斯切尔i.格罗斯曼(herschel i.grossman),布朗大学。本文仅供读者参考,不代表编者观点。
            一、正税养军与军队职业化

  军队是国家的支柱。国家需要军队来防止外国入侵,维护国家统一,保证社会安全。简而言之,保境安民是军队生存的基本理由。在绝大多数现代国家,军费是由国家以税收形式征集而来的,而不是由军队自行筹措的。其原因是,军队为本国人民提供的服务——国防——是一种“共享物品”。
  共享物品(又称“公共财产”)有两个基本特征:第一,只要有一人从共享物品受益,其他所有人都能从中受益。这就是说一人受益并不妨碍其他人也受益。就一双鞋或一副眼镜而言,甲享用了它们,乙就不能享用它们;而就国防而言,甲享用了安全丝毫不影响乙也享用同样的安全。这也就是说,多为一位居民提供国防服务的边际费用等于零。既然如此,从效率的角度考虑,共享物品应提供给所有居民。但是,谁来支付生产共享物品的费用呢?要回答这个问题,必须考虑共享物品的第二个特征,即“谁付款谁享用”的原则在此行不通。如果有一家人拒绝为国防付费,付出国防费用的人也没有办法阻止这家人享用国防带来的安全。
  由于作为共享物品的国防具有上述两个特征,其费用必须由中央政府提供。道理很简单,首先,让我们设想,某国的居民都不太开窍,他们不知道国防这种共享物品具有上述两个特征,因此,该国居民每户都投入自己的资源保卫国家的安全,其结果是资源的浪费。因为只要有人提供了国家安全,别人也能享受,大可不必重复努力。当然,这种不开窍的国家是不存在的。人是理性的,他们知道,如果他人提供了国防服务,自己也同样可以享受。既是如此,自己没必要去支付国防开支。让别人负担,自己坐享其成,是最理性的选择,如果自己为国防做了贡献,没做贡献的人也一样可以沾光,岂不是成了“冤大头”?但是,如果人人都打这样的如意算盘,人人都想“免费搭车”,其结果是没有人负担国防开支。国家无国防可言,人们也没有“免费车”好搭。
  即使我们把分析单位从居民个人变为地方政府,结果仍会一样。地方政府是本地的“中央政府”,只有它才有意愿和能力为本地居民提供免受外部势力入侵的服务。如果各省都发展足以保全自己辖地的武装力量,整个国家是安全了,但造成了资源的浪费(内地省份也许不必在国防上花那么多钱);如果只有边疆省份这样做,其他省份“免费搭车”,由此引起的省际矛盾不仅不会加强整个国家的防卫,反倒会削弱它。
  在国防问题上,个人之间或地方政府之间的行为能否通过谈判协调呢?也不太可能。一来谈判的主体数量太大,国际形势千变万化,根本不可能及时达成共识。二来各主体都不愿亮出自己的真实偏好。他们会伪称“国防对我来说不重要”,并以此为据拒绝负担国防费用。
  由此可见,希望居民个人或地方政府在自愿基础上提供充足的国防费用是不现实的。此路不通,那么由军队自行筹措军费行不行呢2中外历史上,的确不乏其经费不是由中央政府财政提供的军队,但它们的功能都不是保卫国家的安全。一种情况是军队向其驻扎地区的居民派粮、派捐、派款,甚至派了。所派捐款毫无法律依据,任由部队长官狮子大张口。老百姓敢怒不敢言,因为拒绝缴纳捐款可能招来杀身之祸。这样的军队不是保民,而是扰民,其行径与土匪强盗毫无差别。另一种情况是雇佣军。这种军队可以保护某些人的安全,但前提是受益人必须为此付费。谁给钱就保卫谁,谁不给钱就不保卫谁。如果某地居民希望借雇佣军之力保卫一方安宁,他们必须在两个层面上展开谈判。首先,居民内部要决定谁出钱、出多少,这里会出现上面提到的“免费搭车”问题。其次,居民作出决定后,要与雇佣军谈判。如果雇佣军只有一支,它便据有垄断地位,可以漫天要价。如果有几支雇佣军,它们会互相竞争。但这种竞争不像商场上的竞争,是暴力的竞争,可能会打得昏天黑地,殃及周围的居民,直至一支部队力挫群雄、独占鳌头。如果一国内各地的居民都希望得到安宁,分别在两个层面上与各支雇佣军谈判,且不说谈判成本太高,初始的谈判结果一定是各地所出的军费高低不一。另外,各地雇佣军之间也会相互缺乏联系。军费高低不一,会导致雇佣军的流动;各地雇佣军各自为政,会加大整体国防开支。两者都不是均衡状态。如果能够从非均衡状态演进为均衡状态,即在全国范围内,以统一的费用雇佣一支统一指挥的军队,就等于是中央政府用正税养军了。
  第三种情况是军队自力更生、自食其力,如1949年前共产党领导的军队在解放区便带有这种色彩。但是,这种情况只有在部队活动范围狭小、流动性不大时,才可能出现,且不能持续长久。这种军队必须是理想主义的军队、革命的军队,而不是守成的军队。一旦理想主义退色,或革命军转化为国防军,靠军队自己种地、织布、造武器显然是不现实的。尤其在现代战争的条件下,这种自给自足的可能性已经完全不存在了。
  军队自筹(部分)费用的最后一个途径是本文要讨论的重点,这便是军队经商。军队经商的目的是为了以军养军。讨论军队经商的着眼点不仅仅在于这种方式养不养得起军,而且在于这种方式养出的军是什么样的军,是不是人民可以信赖的、能够抵御外敌入侵、维护国家统一、保证社会安定的军。世界上,绝大多数国家都严禁军队经商。所以在讨论军队经商以前,有必要先讨论一下世界各国在国防问题上的通常做法及其理论上的依据。众所周知,通常的做法是由中央政府以税收的强制形式从居民手中收取国防费用,并用此费用供养一支统一指挥的职业化军队。由中央政府出面筹措军费是为了解决居民之间和地方政府之间的集体行动问题。全国性的政府可以将国防服务的外部性内部化,造成无人能免费搭车的制度环境。供养一支统一指挥的职业化的军队可以带来规模经济效应,节省开支,提高质量。如果由居民各家各户自备武器,恐怕很难抵御拥有坦克、大炮、飞机、导弹、潜艇的外国入侵。而且武器分散在民间可能造成暴力蔓延,使社会付出不必要的代价。
  这里有必要对军队的职业化多说几句。根据亨廷顿(samuel hunington)的研究,职业化军队应有如下三个特征:
  第一,专业性。士兵的专业是使用暴力,军官的专业是组织暴力。如果部队官兵忙于办卡拉ok娱乐厅、倒卖煤炭、炒地皮、炒股票,就像牙医开修车行、律师为人在澡堂搓背一样,叫做不务正业。不务正业不仅会降低军队的素质,还可能使它产生干预社会、经济、政治生活的兴趣。
  第二,责任性。军队只有一个责任,就是保境安民;军队只有一个主人,就是整个社会。军官和士兵不是生意人,不能谁付钱多就为谁服务。反过来,这也要求社会为部队官兵在服役期间和退役以后提供体面的待遇,使之不会为金钱所困扰。为了保证军队对整个社会的安全负责任,军队还应独立于社会中的各种纷争,无论是民族性的还是地域性的,政治性的还是经济性的。一旦军队与社会中的某些利益有太多瓜葛,就会影响它的中立性;中立性受了影响,责任性也会大打折扣。
  第三,统一性。统一性要求军队强调下级服从上级,强调纪律,强调令行禁止,强调团队精神。自立性、多样性、竞争、平等交易也许能为经济生活带来活力,但对军队而言,它们是对统一性的腐蚀剂。适用于经济生活的原则,不一定适用于军队生活,反之亦然。这是显而易见的道理。一旦经济生活的原则潜移默化到军队生活中,其灾难性的后果短期内也许看不清,但遇到危机就会显露出来。
  按照亨廷顿的说法,军队越接近职业化的理想,就越强大,越有力,越不会于预政治,反客为主,利用自己对暴力手段的垄断,对社会进行欺凌、压榨。
  本节的理论性讨论可以归结为两句话:一是国防服务应由职业化军队提供;二是军队的费用应由中央政府提供。但目前中国军队据说“已逐步从‘国家兵国家养’的供给制的狭小天地里走出来”,并全面进入经济生活的各个领域。为什么中国的做法如此与众不同?以军养军的目标能够实现吗?军队经商会带来什么样的后果?这些便是以下几节要讨论的问题。

             二、军队为什么经商?

  军队经商的原因,一言以蔽之,是国家财政拨付的军费严重不足。中国是世界上的大国,从地域上讲,是仅次于俄国和加拿大的第三大国,从人口上讲,是世界第一。为了保卫这么大的一片疆土、这么多人民,中国必须维持一定规模的武装力量。外国爱强调中国军队有320万之众,是世界第一大军事力量,这固然是事实。但中国平均每千人只有2.8个士兵,在全世界排列第96位,大大低于俄国(大约10个)和美国(8.4个)的比重,也是事实。尽管中国军队的相对规模并不大,但要维持它也并非易事。在财政分权的宏观制度环境下,更是如此。
  中国经济改革的核心思想是“放权让利”,即向企业和地方政府下放财权和管理权。“放权让利”为中国经济增添了活力,对过去15年的快速发展作出了巨大的贡献。但反映到财政上,出现了“两个比重”急剧下降的局面。一方面,政府财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.24%下降到1993年的15.33%,跌幅超过一半;另一方面,中央财政收入占整个财政收入的比重从1978年的60%以上下降到1992年的38.6%。结果负担国防支出的中央政府财政收入占国内生产总值的比重,由1980年的15%左右跌至1992年的7%以下。这个比重在当今世界各国中,也许是最低的。发达国家中央财政收入占国内生产总值的比重一般在25%以上,发展中国家的比重也在15%至25%之间。人口超过5000万的大国中,没有一个国家的这项比重低于10%,多数超过15%。中央财政收入的萎缩对中国政治经济产生了严重的影响,其中之一便是中央财政无力负担维持人民解放军正常运作的经费。
  谈到中国的军费,有必要将狭义军费与广义军费区别开来。狭义军费是指财政上专项列支的“国防支出”或“国防费”,该项费用专供人民解放军使用。广义军费是指狭义军费再加上财政上归入‘经济建设支出”项下的国防工业支出和军事科研支出。关于前者,中国出版的各种统计书籍给出了较好的数据;至于后者,没有公开的统计数据,只有各种各样的猜测。
  先让我们来看看狭义军费的变化趋势。近年来,国际上一直有人在大叫,说中国的国防预算正在“猛增”、“剧增”,“它的膨胀正在影响世界的军事平衡”。在台湾畅销的《1995闰八月》更耸人听闻地说,中国大陆的国防预算大幅增加,1994年占总预算的48%,超过财政负担能力。这些不过是无稽之谈。说中国军费大幅度增加的人一般以1989年作为比较的基点,而且只用当年价格的数据(名义军费)。这样看,中国军费似乎真的呈直线上升状态。但这样看问题未免太偏颇。正确的做法是将观察时段放长一点,并将价格变化因素考虑进来。我们看到,中国实际军费除在中越边疆冲突那一年(1979年)呈上升态势外,一直呈下降态势,直至1989年跌入谷底。1989年的实际军费只相当于1978年军费的74%。1989年后,中国的军费开始回升,但直到1993年,仍低于1978年的水平。这也就是说,中国军费在16年中不仅毫无增加,反而有所减少。在全世界,恐怕再也找不出在同一时期内其军费不升反降的第二个国家。说什么中国军费“剧..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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