分权化、腐败和犯罪:对中国的比较分析

作者:经济类

  ①引自世界银行经济发展研究所:《制止腐败》,1999年,第97—104页。
               圭伦·法布瑞

  在中国的改革阶段,分权化过程通常被作为政治和经济力量的基础加以分析。中国的制度演进应当归于中央计划垄断的逐步撤退和在区域及部门层次上实施资源配置的分权化,这一点已经被认为是中国经济改革的主要动力来源。中国不同地区所具有的灵活性,实际上受到城市化发展的不完善、国家社会主义经济遗产以及地方政府的诸侯经济的影响。这些因素既包括公共干预,也包括市场导向的增长。然而,这其中既有分权化进程中极富有活力的方面,同时也存在不断扩大的不平等、腐败、犯罪以及地方不稳定,所有这些趋势都将对城乡人民的日常生活和公共心态产生重要影响。
  腐败问题是一个非常复杂的问题,它与社会现实和政治
  本文认为,所谓腐败是指利用公共权力谋取个人利益并侵犯了正式的规则。另外,与腐败密切联系的则是犯罪经济,它通过使用暴力或以暴力威胁而侵害到现行社会组织和个人。腐败与犯罪之间具有一种复杂的互动关系:第一,犯罪经济只能在一个体制性腐败的环境下产生并最终将导致暴力的使用;第二,腐败与犯罪之间的密切联系突出地反映在经济领域中的“洗钱”行为上。但是,几乎难以区分财政资金侵吞、腐败与有组织犯罪之间的区别,因为“洗钱”的技术几乎都很一致。应当指出的是,“洗钱’行为在发达国家的影响更大。例如,根据美国财政部的估计,在美国,贩毒分子每年“洗钱”金额高达1000亿美元。其实,“洗钱”所涉及的资金还包括其他犯罪形式如诈骗、赌博、非法走私枪支和逃税等收入。如果我们将这些资金都包括进来,则每年的“洗钱”金额高达3000亿美元。这约占1991年美国国内生产总值(gdp)的5%。在欧盟,根据法国两位参议员提供的报告,犯罪及“洗钱”等地下经济约占国民经济的10%左右。
  在新兴市场经济国家,财政体系不健全,这表现在:低收入国家,财政收入仅占gdp的10%左右,而在中等收入国家,政府收入达到gdp的20%左右,而在高收入国家则达到30%左右。根据国际劳工组织的研究,发展中国家广泛存在的非正规部门经济通常达到gdp的5%左右。这引起了公共干预效率的低下、不平等增加、腐败及犯罪现象的蔓延。这一非正规部门经济曾经在80年代和90年代被“华盛顿共识”大加称赞。实际上,这是对政府于预的一种有选择性替代,这种非正规规则会有助于自我管制的市场的建立。对于政府于预的负效应及对私有化和全球化政策的正效应的二分法忽视了制度演进的重要特征。这种对市场力量的机械主义的看法认为,可以通过反向大跳跃的方式释放生产率,而苏联解体后实施的休克疗法在很大程度上引起了腐败的两大因素,即进行腐败的机会和免受惩罚的体制。
  在印度,“黑色收入”即应当向征税机关申报而未申报的要素或财产性收入,已经由1990—1991年占gdp的30%上升到1995—1996年占gdp的40%。根据arunkumar教授的研究,这些活动中有些是对社会有用的(如一些生产性活动),但却遗失在政策分析和制订过程之外。此外,值得注意的是,这些源于逃税、腐败和犯罪活动的黑色收入通常集中于占总人口3%的高收入阶层。这进一步加剧了实际可支配收入的巨大不平等。如果我们考虑到这些因素的影响,则3%的高收入阶层与40%的贫困线以下的家庭之间的不平等程度就要比正式统计数据所显示的还要高得多。根据计算,3%的高收入阶层的人均收入相当于40%最低收入者人均收入的57倍。上述简单计算表明了逃税、腐败和不平等之间的密切关系。
  对中国的研究表明,以投机、逃税、走私、卖婬和贩毒、生产销售假冒伪劣商品、侵权行为、高利贷、未注册登记的经营活动为代表的地下经济约占1987年官方gdp的14.5%左右,如果考虑到权钱交易,则在1987年可能占到gdp的20%。由于官方操纵双轨体制而导致了资本品、利率和汇率的计划价格和市场价格之间的巨大差异,这可能占到1988年国民收入的30%左右,而到1992年,寻租性收入占到国民收入的32.3%。
  这些分析都显示出腐败对经济的影响。第一个效应就是收入分配。分析表明,1.3%的家庭控制了31.5%的总资产,而10%的人口控制了总资产的60%。与此形成鲜明对比的是,44%处于最低收入的家庭仅仅持有总财富的4%。这一数据表明,中国的收入不平等程度甚至还高于法国。在法国,10%的人口控制总财富的50%左右,大体和印度相当。但是,和法国、印度不同,中国的这一趋势实际上是受过去20年改革变化的巨大影响所致。在1978年改革之前,非工资性收入仅占个人收入的0.3%,而到1995年,非工资性收入则占个人收入的7.9%。对于城市居民而言,非工资性收入已经从1985年占总收入的8.9%上升到1995年的31%。由于这些收入处于隐蔽状态,其实际数量还要大得多。
  尽管地下经济中的一部分具有生产性,但是它们并未进入正式的财税体系。有些腐败可能会促进一些生产性交易活动,但却并未公开。这类收入中的一部分被置于银行体系之中。例如,1995年,经济犯罪活动中有20%的收入被放在银行。直到最近中国开始征收利息税,中国的储蓄体系一直是“洗钱”的天堂。其中的储蓄可以用自己的真实姓名、笔名(假名)、数字代码或亲属的名字。工资外收入的大量存在说明了为什么银行会产生出如此巨额的额外储蓄来,这相当于480亿美元,约占中国1997年gdp的5%。这与城市居民的年收入和支出额很不相符。
  个人储蓄的稳定增加及其集中度的提高构成中国90年代重要的经济社会特征。根据估计,10%的家庭约占50%的储蓄量,还有人则估计,3%的家庭拥有28%的银行储蓄,而到1994年则占到总储蓄量的50%。1999年,有人估计,80%的储蓄集中于20%的人中。
  由于无数银行存款是匿名的,因此,这些数据的解释可能是有折扣的,但是,个人收入的高增长和高集中程度趋势明显地和主要以城乡生产税收为基础的财政体系相矛盾。例如,在美国,超过30%的收入税(这是总预算中的一个很大份额)源于1%的高收入家庭,而60%的收入税则源于10%的高收入家庭。而在中国,尽管农村的人均收入只占城市人均收入的40%,但是从农村人口获取的财税收入却比城市人口多。
  规模巨大而又高度集中的隐蔽收入的存在影响到了公共干预的方式。中国总的政府收入1997年占gdp的12.3%,但是,中央政府收入估计占gdp的5%—6%左右,大大低于低收入国家10%的世界平均水平。中央政府和地方政府财政上的不平衡性在一定程度上导致了上述情形,因为地方政府经常通过“预算外资金”而过度筹集资金。而且,地下经济在各级财政体系上都普遍存在。根据调查,通常由省或地方政府所控制的预算外收入1995年达到3843亿元,超过公布数字1437亿元。这意味着地方政府和一些部委以“地下预算”的形式转移和使用的资金高达1437亿元,相当于政府总收入的23%。根据《人民日报》的资料,1999年上半年中央政府收入中的1/5流失或被挪作他用,其数额超过1998年发行的基础设施特别国债总量1000亿元。
  上述分析表明,地下经济、政府干预能力和不平等程度之间存在恶性循环。
  从宏观经济的角度看,腐败的影响在80年代和90年代有所不同。在80年代,腐败与通货膨胀相联系,因为官僚体系扭曲了双轨价格体制以从中渔利,而将生产者和消费者成本虚报。而到了90年代末,腐败则开始与通货紧缩和经济增长停滞相联系。在亚洲金融危机降低了外国投资和外部需求的同时,内部需求也由于不平等的增加而大大受到限制,而不平等的增加又是受到腐败和财政困难的恶性循环所致,特别是农村和内陆省份,其严重程度妨碍了经济增长。
  90年代腐败的存在和蔓延与其发展的两个主要因素相关,即我们所定义的“腐败的机会”和“免受惩罚”。一方面,伴随着显著的区域集团化和全球化发展的向市场经济的转型为腐败提供了比80年代更好的机会。和80年代相比,中国对外贸易增加了4倍,外国直接投资增加了10倍,而实际上许多投资都是在法律的灰色区域运作的。社会主义市场经济的确立刺激了私营部门的发展。公共医疗和教育部门的逐步市场化、地方和部门官员向经理转移都得到了政府的鼓励。伴随着在一个垄断环境里所推进的私有化政策,向市场经济的转型过程可以被视为是和前苏联的道路类似,即将公司利益融入资本市场,由决策权转向攫取公共资产的权力。
  换言之,腐败的范围已经不再像80年代仅仅局限于流量(商品、信贷和外汇),而是拓展到了存量(不仅是工业资产,而且还包括上地和房地产,由于国际相对价格的影响,这些资产的价值非常高昂)。由于价格的自由化曾经一度受到限制,因而,通常的做法是通过银行信贷进行资产转移。正规银行部门的贷款和流向非正规部门的高营利性活动的贷款在利率上差别非常悬殊,特别是在泡沫经济领域,以至于政府银行开始经营一个平行的银行业务体系,它们通过贷放出老百姓的存款储蓄而为银行自身谋取高额收入。1993—1996年,这一转移占了银行总贷款的8%—10%,并创造了2403亿一3477亿元的利润。这一实践形式在1999年仍在继续。中国审计署已经查处银行体系违规账目涉及4000亿美元。四大国有银行中有两家虚报资产达2000亿美元,而账面资产流失量达2000亿美元。
  这种数额巨大的资金转移与泡沫经济相互交织在一起,因为大多数高利率贷款被房地产和股票市场等高利润回报部门所吸引,这种情形的发展至少截至1996年还未结束。这充分反映出自发性的私有化政策。这一趋势可能还会渗透到工业部门,因为自1993年以后,国有资产年均流失比例达2%。从这种意义上讲,国有部门资产流失的增加(每年要以gdp中的10%予以补贴),不仅是由于人员过多、管理不善、社会负担过重,而且也应归于腐败的发展。
  上述问题其实并非仅限于国有部门。52万个农村合作企业已经被出售、兼并、宣布破产或者被进行股份制改造(约占总数的1/3),但是,这些集体企业卖给个人的价格却是大大低于其实际资产价值。虽然并非所有企业都如此,但是这已经成为一个普遍现象。在相同面纱的掩盖下,房地产和土地已经成为地下交易对象并产生了约200亿元的隐形收入门992年数据)。1992年,只有10%的土地被公开出让,其余的则通过行政手段任意加以分配,而中央政府从公共土地中仅仅获得应得收入的1%。
  房地产泡沫的破裂以及伴随着亚洲全融危机而来的经济增长和内需的下降,都在很大程度上反映出投机的恶果。这可以从银行不良贷款及呆账中得到部分反映。
  反映泡沫经济脆弱性及其与地下经济密切相关的另一个重要领域则是股票市场。90年代初期,股票市场在中国尚未诞生,现在就已经拥有3380亿美元资本,相当于gdp的1/3,股票投资者达4000万之众。虽然,这一空前的资本市场的增长试图模仿美国模式,但是它却没有美国那样有效而透明的监管体系,因此,整个股市是相当脆弱的。研究表明,1995年,中国在上海和深圳上市企业中的87%的投资回报率为负值。而且,市场管理者的功能呈现出自相矛盾之处:一方面,试图成为金融监管者,另一方面又试图为政府融..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

>> 阅读分权化、腐败和犯罪:对中国的比较分析第[2]节