反腐败战略的成功因素

作者:经济类

  ①旧世界银行经济发展研究所:《制止腐败》,1999年,第89—95页。
               杰瑞米·波普

  尽管反腐败斗争还未结束,但它对建立高效、公平的政府已经产生了深远影响,也只有这样的政府才能高效地促进经济发展。反腐败人士不仅关注腐败本身,还关注它对社会及其发展所产生的影响。那么,腐败是如何阻碍反贫困行动的?行贿受贿具有何种负面影响?谁最终来承担腐败的成本?
  尽管腐败将带来巨大损害,力图彻底消除它还是比较困难的。因为,从现实的角度来看,由于在许多条件下反腐败太昂贵,因此,不可能消除为零。而且,这个过程可能会不合理地、无法令人接受地侵犯基本人权和其他自由。此外,官衙式任意裁决权也许对提高行政效率是必要的。再者,强行消除和遏制腐败可能也承担不起。因此,反腐败的目标不应该是彻底根除它,而是维持一定水平,使得政府从根本上能够有效、公平地发挥职能。
  尽管各国情况千差万别,但是,对腐败的基本政策反应大致分为三类:实质性的、结构性的、道德性的。从个别和总体情况来看,这些政策反应都兼顾了政府、私营部门和市民社会的利益。

               反腐败的启示

  通过分析各国反腐败的成败经验发现,以下几个关键方面将妨碍反腐进程:
  (1)最高权力受到限制。新任政府班子也许期望能够有效地处理腐败问题,但是,假如它承接的是一个腐败官僚体系,该体系可能会妨碍变革。
  (2)失去公众信任。高层领导不应许诺无法实现、并且也不现实的目标。否则,将失去公众的信任。
  (3)改革不协调、零散。
  (4)过度依赖法律。通过改变法律(并强化执行)来改变人们的行为方式,似乎不能达到预期目标。而且,过度依赖法律的实施,往往容易招致抵抗和滥用实施权,进一步出现腐败。
  (5)只盯“小鱼”。如果改革的结果是放任高层领导,只抓“小鱼”,这种不公平的法律很快就会被人置于脑后。
  (6)缺乏特定、现实的目标。如果改革迟迟不见成效,很快就会失去公众的支持。
  (7)政府孤军作战。如果政府不寻求市民社会和私营部门的合作与支持,仅靠自身力量实施改革方案,通常只能获得最小的成功。

                反腐总战略

  一致、连贯、全面的反腐败战略要求政治领导人作出明确的反腐承诺。这意味着,领导人必须服从审查。经验表明,要想防止未来的腐败,就必须尽早关注此事。而且,反腐败战略需要不断调整。此外,还需要从以下几方面着手:
  (1)推出全面的反腐败法规,并由完整的机构来执行(包括调查员、检举人和审判员)。
  (2)明确哪些政府活动最易于腐败,与此相关的事情也应优先关注。
  (3)公务员和政治领导人的薪全应该充分反映其岗位责任,并且应尽可能地等同于私营部门同等职位的工资水平。这一方面可以降低“需要”腐败的可能性,另一方面也会吸引最优秀的人才为国家服务。
  (4)对付腐败的法律和行政手段应具有足够强的威慑力。
  (5)政府应该同市民社会、私营部门、宗教组织等建立合作关系。

  1.防止腐败的发生
  简化政府项目及其执行程序有助于减少腐败发生的机会。项目设计得越有效,越不易腐败。改革一方面要消除有权势的“门卫”向他人收取“通行费”,另一方面要尽可能地减少政府审批手续和“需要”交纳的费用。此外,简化和强化政府条例不仅能够减少人们行贿受贿的“需要”,还能降低交易成本。应净化政府雇员队伍,确保“恶魔”很难出现。另外,还需要从以下几方面着手:
  (1)应该尽可能地使任意裁决权最小化。可能取消的方面,取消它;需要保留的方面,明确行使该权力的程序。
  (2)出版严明职员纪律的手册和类似材料。
  (3)使公众客观地了解政府需充当的角色,消除其神秘色彩。尽可能避免同政府官员打交道时出现不可预测的随意因素。
  (4)建立能够迅速、有效地对有争议的决策进行裁决的机制。各级管理者应该对下属的行为负责。通过定期评审职员的工作情况及其遵守行政条例和法规的情况,提高监督效率。为下级监督和申诉上级腐败行为提供有效途径。应该有披露腐败行为的自由。
  (5)公务员的薪金应该能够达到合理且期望的水平。应该建立激励机制,优秀业绩应得到认可和奖励。应建立允许公民参与市民社会的机制。应该有效地监督具有决策权的官员的收入、资产和债务。
  (6)建立开放、公平竞争、高度透明的政府采购体系。会计师、审计员及律师专业协会应该控告相关专业人员参与腐败的行为(如参与贪污、瞒汇漏税等腐败活动)。政府官员收受的所有礼品和受到的所有款待应该汇报。
  (7)在官僚机构内消除垄断,引入竞争,提高效率。
  (8)联合政府、私营部门及市民社会的利益,共同防止腐败的产生。降低公众容忍腐败的程度,使其主动地同腐败作斗争。

  2.惩治腐败
  应建立能够迅速发现腐败行为并予以惩治的独立机制。无论工作对象是何等人物,调查员、公诉人和审判员必须在高度透明、高度独立的情况下,在尊重人权的基础上,承担其相应职责。
  在惩治腐败方面一律平等,高层政府官员不应享受任何豁免。应该建立有效的控诉途径,如热线电话,并保护关键通报者的安全。因他人腐败而失去钱财和合同的人应该有权起诉。
  应该建立惩罚境外违法分子的机制。或者直接进行民事处罚,或者公布腐败企业或销售人员的“黑名单”,使其他国家和竞争者谨防腐败活动。应把逃出国境的腐败分子引渡回国,接受审判。无论腐败分子在境内还是在境外,都应没收其非法获得的资产并处以罚金。

  3.公众关注
  如果使公众了解到腐败不仅有害,而且是在偷窃公共钱财,公众的反腐意识就会逐渐增强。此外,使公民认识到自己有权利和义务控诉官员的腐败行为至关重要。因此,需要让公民了解何为腐败行为、腐败发生率和发生地点。
  为了确保舆论的明达,法律和行政环境必须允许自由报道。一方面不应该缺乏完善的审查制度,另一方面政府不应该使用任何手段妨碍媒体阐述事实(其前提是首先颁布《新闻自由法》,这样,任何人包括政府在内就无法妨碍披露腐败现象)。再者,国家需努力制定专业标准,以确保国有媒体的雇员能够独立工作,承担他们应承担的责任。

  4.制度建立
  所有相关机构必须拥有足够的人员和其他资源。应该建立和普及明确的道德准则和行为规则。应该对各部门和机构的各级公务员进行岗位培训。
  内部财务管理体系必须能够确保其恰当且有效。最高查账制度必须独立、专业,所提供的报告应公开化。
  必须监督政府合同,并公布所有相关活动。必须经由最透明的体系、按照最实效的标准来审查政府采购。绝对不能在部门利益的基础上,考虑部门建议而进行选择,应有“局外人’参与。应加快决策速度,避免在拖延过程中有腐败行为。
  为了维护政府和政党的信誉,应该确保选举委员会的独立、公平、无私和选举体系高度透明。
  应定期审查会计责任的立法机制,如需要修正,应及时修正。应使公众尽可能地参与到立法程序中,充分听取公众的意见和建议。
  此外,还需关注以下三个问题:(1)是否有必要建立反腐独立委员会?(2)现有法律能否适应现代要求?(3)现有的惩罚太轻还是太重?

                 结论

  反腐败改革是一项长期任务,因此,需要从各个层面寻找恰当的方式来强化该项改革。改革进程必须得到高层的充分支持。反腐败不仅能够制止腐败,而且能够增强公众对政府的信心,加强政府为国民服务的财政和政策能力。

                          (编译:冯利)

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