经济改革与反腐败

作者:经济类

  ①韦托·坦茨(vito tanzi)系imf的财政事务局主任。
               丹尼尔·考夫曼

  近几年来,众多学者围绕转型经济和一些新兴经济出现的问题——随着市场自由化和私有化的进程,腐败现象明显加剧——展开了讨论。一些学者认为,在法律制度未健全之前,最初改革以谨慎为好。robert leiken在《外交政策》中写道:“当腐败成为体制问题时,市场和行政改革可能起反作用……放松政府管制反倒助长不正当的经济活动……更有甚者,官僚们通过在其他方面强收新‘费’来补偿减少的收入。”
  当然,这并不是经济改革的必然结果。但是,半生不熟、设计粗略、执行不完全的市场改革可能的确会促进腐败,而深思熟虑、被正确履行的市场改革不会出现这种问题。搀杂有暗中交易的政府垄断必将变成(未经公开竞争的)私人垄断,这对反腐败相当不利。然而,在国际上经由高度透明的投标手续之后,取消政府垄断权的性质就完全不同了。同样,假如设定的规则仍然允许海关官员自行裁决每件集装箱的进口税额,或允许其任意吊销进口准许证,即使降低进口关税也无益于制止腐败。假如合理地解除管制,并实行贸易自由化,官僚们就很难收受贿赂。强化公开竞争能够有效地堵住腐败源头。
  有人认为,市场改革是助长腐败的燃料。其实不然。因为,腐败加剧并不是市场改革本身造成的,而是没有很好地推行改革的结果。当经济改革不足时,垄断结构反倒把腐败分子的利益保护起来,进而助长腐败,形成恶性循环。这种恶性循环又使得拖延改革的成本越来越大。
  相反,减少管制和贸易干预、宏观经济稳定、适度和明晰的税制、消除任意裁决权,能够在很大程度上减少腐败机会。大量调查结果显示,减少管制、使官僚和政客不能自行裁决、进行贸易开放、增强产品竞争、实行适度和统一税率将大大减少腐败。许多学者也认为,进一步取消管制,推进自由化,进行预算和税制改革,能够减少腐败。
  腐败能控制吗?
  “宿命论者”经常指出,反腐败缺乏成功动力。他们强调,几乎没有哪个国家能够显著地减少腐败。然而,香港和新加坡为我们提供了由严重腐败能够很快转向相对“清廉”的范例。而且,其他一些国家即使还远没有根除腐败,但是也已经在相对短的时间内降低了腐败发生率。例如,在过去20年中博茨瓦纳的反腐败行动已经有所进展,菲律宾、波兰、乌干达近几年来也取得了一定的成功。
  这些成功具有哪些普遍意义?反腐败实体(如香港的独立的廉政公署)和相应的制度(新加坡和马来西亚等)对反腐败具有重要作用。博茨瓦纳的成功可能归于经济和公共部门早期实行的合理的管理方针政策,后来,该国也建立了反腐专门机构。乌干达广泛的改革(经济改革、取消管制、改革行政机构、强化监督部门、授权稽查员调查并对腐败分子提起公诉)是其成功的主要原因,此外,该国还发起了反腐败公共报道运动。然而,由于最近乌干达的体制改革和经济改革势头逐渐减弱,即使监督部门仍在尽力反腐败,控制腐败开始艰难起来。同样,坦桑尼亚的监督机构仅靠自身力量也不能确保反腐败有实质进展。
  通过对发展中国家的165位公营和私营部门领导人的调查发现,反腐败机构的前景令人担忧。不到40%的被调查者认为反腐败机构具有较高的价值,但是,他们认为,反腐败实体必须独立于政治干预,并由正直的领导人来执行。否则,将名存实亡,甚至可能为政治目的所利用。被调查者更强调互补经济改革的重要性,他们指出,假如官僚和政客能够随意施加限制,反腐败机构根本没必要建立。换句话说,解决实质问题,进行广泛的体制改革、公共部门改革和经济环境改革才是根本。比如,菲律宾70年代进行的有效的体制改革是“净化”税制,阿根廷目前正在对病态的社会保险制度进行大检查。两国采取的行动还有:立即解雇腐败分子,职员专业化,采用新的管理体制和现代激励机制及业绩评估机制。菲律宾与此同时对国内税务局进行改制,并使税率简单化,大幅减少免税项目。这些措施有效地减少了任意决定权,削弱了收受贿赂的动力。在阿根廷,竞争促进了内部净化和提高了改革效率:国家不再是惟一的社会保险提供者,私人退休金制度逐渐建立起来。
  许多国家的经济改革远远不够,其反腐败潜能不仅未被挖掘出来,甚至遭到诽谤。然而,大量事实表明,促进经济改革是反腐败的一种途径。
  即使多数政治家和官员正直,而且有公德心,在设计改革方案时也要辨清在哪些方面向政客和官僚授予了任意控制权。因为,即便是少数腐败分子,他们仍然能够使经济蒙受重大损失。与任意裁决权有关的活动主要包括以下几方面:
  (1)颁发许可证、特许证、进口配额、护照、海关和过境文件、银行特许;
  (2)进行价格控制;
  (3)妨碍新企业和投资者进入市场,向某些企业或个人提供垄断权;
  (4)给予政府采购合同;
  (5)给予补贴、软信贷、免税,纵容偷税漏税;
  (6)强行控制外汇,导致多重汇率;
  (7)配置不动产、粮食储藏设备、通讯和电力基础设施;
  (8)只为争取民意而有选择地加强某些法规;
  (9)维持隐蔽或秘密的预算账户,或者助长“漏损”,进入私人账户。
  通过一系列经济改革可以迅速取消官员手中拥有的任意控制权。尽管有些条例因得到了社会认可而“应”保留,但是,高度透明的市场机制完全可以限制滥用职权,因此,不必要的经济条例应该取消。传统经济改革通常产生如下效果:宏观经济稳定,避免随意提供补贴和软贷款;使国有企业非政治化;建立选举区,增强竞争;广泛的市场自由化减少腐败机会,对腐败的忍耐也因此降低。然而,单一的宏观经济政策改革是完全不够的,还必须包括:
  (1)符合实际需要的充分、全面的自由化;
  (2)取消对宏观经济的管制;
  (3)税收改革:无任意裁决权,税率适度、统一,取消免税等;
  (4)政府及财政改革:建立透明、合理的财政收支机制;
  (5)广泛的体制改革:改进关税,取消多余部门和机构,进行行政机构改革和法制建设;
  (6)改进公务员工资制:提供足够的薪金刺激,严惩读职行为;
  (7)加强公务员同私营部门职员间的竞争;
  (8)大力发展金融部门:建立独立的中央银行‘高度透明的会计标准,规定准备金制度和有效的支付制。
  以上这些改革有助于减少腐败机会和漏洞出现的机会,并且能够避免因舞弊导致的金融危机。
  然而,许多发展中经济和转型经济却往往忽略这些改革。宏观经济稳定或贸易自由化的发达国家和地区的情况已经向我们充分证明了,哪些是我们必须做的、我们将如何完成。新兴经济和国际社会应该认识到腐败是体制和经济深层虚弱的象征,应该优先处理所面临的问题,并进行深远改革。总之,所有实质性的经济改革、取消管制和政府改革措施不仅有助于制止腐败,还有助于维持增长。

                          (编译:冯利)

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