世界范围内的腐败:原因、后果、范围和医治对策

作者:经济类


               韦托·坦茨①
  ①noonan,jr.(1984)曾在《bribes》一书中对不同社会的腐败问题作了一个很有趣的历史回顾。
  按语:腐败问题吸引着全世界的关注。本文着重探讨腐败的原因、后果、范围和可行的医治对策。本文强调以经济增长来衡量腐败的成本。本文还强调反腐败可能会是成本高昂的,而且不可能独立于对政府的改革。如果某些改革不加以进行,则腐败仍将盛行下去。

               一、腐败的增长

  90年代以来,腐败成为吸引全世界关注的焦点。无论是在发达国家还是发展中国家,无论是在大国还是小国,无论是市场导向的经济还是别的什么经济体制,由于对腐败的谴责而导致了政府威信的下降以及政治力量之间的相互替代。
  腐败并非什么新现象。两千年以前,印度王国的首相考梯尔亚就曾写过一本叫《arthashaatre》的书,讨论过腐败问题。七个世纪以前,但丁将行贿者置于地狱的最底层,这反映出中世纪对腐败行为的厌恶。莎士比亚曾在好几个剧本中将腐败行为作为主题。美国宪法明确地将腐败和叛国罪规定为可以对总统进行弹劾的两大罪状①。
  ①这些行为规范在不同国家之间可能是有所差异的,而且会随着时间的变动,仅仅会缓慢地发生变化。
  然而,在近期,对腐败的关注程度是空前的。例如,《金融时报》将1995年列为腐败年。而随之而来的三年实际上也可以给予同样的称号。
  为什么更多的注意力被置于腐败问题上呢?是因为现在的腐败比过去更多,还是因为忽略了以前对腐败问题的关注?其中,以下原因值得关注:
  第一,冷战的结束使工业化国家的决策者难以再像以前那样可以对腐败问题置若罔闻了。
  第二,实行中央计划经济体制的国家不愿意或没有信息通道对腐败问题进行探讨。有证据表明,中央计划经济国家中常存在大量腐败,但是,这些腐败行为却或者被忽略,或者很少被及时报道。
  第三,近期很多国家中民主政府的兴起以及自由和自主性的新闻媒体的增加,使得对腐败问题的讨论不再是一个禁区。在有些国家,例如俄罗斯,政治上的变动导致了对腐败现象的更多报道。
  第四,全球化使得腐败盛行的国家里的人员和企业,与较为廉洁的国家里的人员和企业之间的接触更加密切,有机会进行比较。
  第五,非政府组织的作用日渐增强,使得很多国家的腐败现象和反腐败运动日渐公开化。例如,近期内的国际货币基金组织和世界银行等国际组织在反腐败方面都起到了较大的作用。
  第六,对于市场经济决策的更大依赖,以及竞争的增加,导致了人们对效率的追求,而对效率的追求使人们更加关注由腐败所引起的各种扭曲行为。
  第七,美国的影响。美国法律规定,美国公司对外国官员行贿属于犯罪行为。因此,企业对外国官员的行贿不能列入成本。据美国商务部估计,从1994—1996年,美国出口公司由于别的国家公司通过对外国政府官员行贿而失去约450亿美元的合同定单。
  从另一方面看,对腐败问题的关注,实际上也反映了90年代以来,腐败的急剧增长已经达到了一个高峰期。
  近期的一些研究表明,近几十年来,政府在经济生活中扮演着越来越重要的角色。这表现在以下几个方面:(1)许多国家的税收水平不断增加;(2)公共支出水平不断上升;(3)政府对经济活动的管制也日渐增多。
  近几十年来,很多国家的经济活动可以通过各种不同的官方机构而获得许可和授权,这样,就为掌握授权机会和权限的官僚及机构开启了索贿和受贿的方便之门。
  当然,在给定的行为规范条件下,高税收、高公共支出和新的管制对腐败行为的影响不是直接的,而是间接的,是一个关于时间的函数。①在一个历史上就是功能良好的而且诚实的官僚体系的国家里,政府在公共事务上发挥更大作用,其短期影响是很有限的。在有些时期里,公共官员不愿从事贿赂行为。而在那些没有这些传统的国家里,政府作用的扩散(通过高税收、高公共支出以及普遍的管制)对公务员的腐败行为会产生立竿见影的后果,特别是当财政政策在政策制定、财政汇报、公共机构的责任规定上缺乏透明度的情况下(kopita andcraig,1998;tanzi,1998)。
  ①一个更为广义的定义是,所谓腐败,乃是通过关系而有意识地不遵从规则,试图从该行为中为个人或相关的个体谋取利益。可以参见tanzi(1995a)。
               二、腐败的定义

  对于腐败的定义,人们解释不一。其中一个简单而较为流行的定义是:腐败是为谋取个人私利而滥用公共权力①。该定义也是世界银行所使用的一个概念。从这一定义出发,私人部门的活动中也可以存在腐败现象。特别是在一些大型的私人企业里,腐败行为是明显存在的,例如在雇佣和收入方面。在受政府管制的私人活动中也存在腐败行为。②有时候,公共权力的滥用所产生的收益不一定归于个人,而是流向了个体所属的政党、阶级、部落、朋友、家庭。实际上,在很多国家,腐败的收入通常用来为政治性活动提供资金。
  ①例如,一个出租车司机向乘客收取超过规定的车费,一个医生对并未提供的服务收费。
  ②有时候,很难清晰地区分腐败和某些形式的寻租之间的区别。参见kruger(1974)。
  并非所有的腐败都能够导致贿赂支付。例如,一个公务员可以宣称自己生病而实际上去度假。这实际上也是对其公职的权力滥用,也是腐败行为,尽管他并未进行贿赂性支付。一个国家的总统在其家乡建有一个飞机场,实际上也是一种腐败行为,尽管他并未获得贿赂性收入。①
  ①从实际情况来看,那些送出礼物的人可能会期望获得某种形式的回报——例如,当我们送礼物给孩子们的时候,我们希望能得到孩子们的爱和友好行为。但是,礼物的接受者却并没有予以回报的义务。
  将贿赂和礼物区分开来是非常重要的。在很多情形下,贿赂可以被伪装成礼物。贿赂意味着是互惠性的,而礼物则不然。①然而,尽管这一区分是极为关键的,但是,有时候要作出这种区分却是非常困难的。在何种程度上,礼物会变成贿赂?这一程度的划分取决于礼物的数量大小吗?如果礼物不是送给直接提供好处的人而是送给和他相关的人,则礼物的形式为何?在光天化日之下送礼物和偷偷摸摸地送礼物之间有何不同呢?显然,要想准确地界定贿赂并非易事。
  ①政府可以很简单地通过各种不同手段发挥其作用。其中的一些使得政府能够很简单地发生腐败行为。
  不同种类和形式的腐败可以归类如下:
  ●官僚主义的或政治性腐败,例如官僚主义的腐败或政治领导人的腐败;
  ●降低成本或增进收益的腐败;
  ●胁迫性或串谋性腐败;
  ●集中型或分散型腐败;
  ●可预见性或随机性腐败;
  ●涉及现金或不涉及现金的腐败。

              三、腐败的直接成因

  腐败通常和政府行为特别是政府的垄断性和任意处置权相联系。正如诺贝尔经济学奖得主加里·贝克尔所指出的,如果我们消除了政府,则我们也就消除了腐败。当然,实际上不仅在私人部门存在着腐败,而且,一个现代化的文明社会也不可能缺少政府的存在,在发达的现代社会中,政府必须承担许多职能。实际上,贝克尔的观点也与以下事实相悻:世界上一些腐败最轻的国家例如加拿大、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典等,实际上拥有世界上最大的公共部门(按照gdp中的税收或支出比例来衡量)。因此,消除腐败的方法并不是简单地取消税收或公共支出。相反,政府的运作方式及其功能实施方式,比公共部门的规模大小更为关键。①政府活动中的一些特定方面为腐败的发展提供了“温床”。
  ①有些经济学家认为,这种形式的腐败可以通过同时建立几个部门来提供授权而加以消除,因为这将消除政府官僚的垄断权。参见shleifer and vishny(1993)。遗憾的是,同时建立好几个部门的成本可能是很高昂的。在有些情形下,一些特定的活动(例如每年的汽车检查)可以予以私有化。
  具体来说,可以从以下几个方面展开分析:

  1.管制和授权
  在许多国家特别是在发展中国家,政府往往通过为数众多的管制条例来体现其作用。在这些国家里,许可证、认可和各种形式的授权是相当普遍的。开设一个商店、借款、投资、驾驶、拥有一辆汽车、建造房屋、从事外贸活动、获取外汇、获得一个护照、出国等等,都需要特定的文件凭证或授权。
  这些管制和授权的存在,给了那些掌管授权和审查权的官员以垄断的权力。这些官员可以拒绝给予授权或将其拖延上几个月或几年。于是,他们可以利用公共权力从那些需要授权和许可证的人那里获取贿赂。例如,在印度,“licence raj”一词就是专门指那些出售各种经济活动所需要的许可证的人。在一些国家里,有些人成了获取许可证的“中间人”。在有些情形中,管制的不透明性,和只能从某些特定的部门或个人那里取得授权的制度规定,给了政府官僚以巨大的权力和获取贿赂的良机。①
  ①在政治腐败的情形下,那些代表政府的人(例如总统、首相、部长)或其亲戚,可能会运用税收和关税管理去追求寻租性和腐败性行为。
  这些管制的存在,导致了市民和政府官僚主义之间频繁地打交道。还导致市民要耗费大量时间去获取这些许可和授权。在很多国家中,特别是发展中国家和转型国家中,调查表明,企业经理尤其是小企业经理的大部分时间被耗费于和政府官僚打交道。

  2.税收
  建立在明确的法律基础之上的税收并不需要纳税人和税收检查者之间的频繁联系。但是,当出现下列情形时,腐败就可以成为税收和关税管理中的一个主要问题(tanzi,1998)。这些情形包括:
  ●法律很难理解并可能被加以不同的解释,因而,纳税人需要帮助以遵循税法;
  ●税收的支付需要纳税人和政府官僚之间的频繁接触;
  ●税收管理人员的工资很低;
  ●对于税收管理者的腐败行为加以忽视,或者不容易被发现,或者被发现后的处罚是很轻微的;
  ●管理程序(例如纳税人审计的选择标准)缺乏透明度,而且税收或关税管理部门内部的监督不严;
  ●税收管理者拥有重大决策的任意处置权,例如税收激励的提供、税收责任的确定、审计和诉讼的选择等等;
  ●更广义地讲,政府(委托人)对代行其职能的代理人的管理较弱。①
  ①甚至有报告显示,在有些国家里,可以对这些职位进行购买。
  在有些国家(例如秘鲁和乌干达),税收管理中的腐败行为极其盛行,以至于政府决定关闭现行的管理性机构而代之以新机构。在有些国家,关税在管理方面随意性很大。
  来自几个国家的报告表明,税收管理部门的职位申请人员工资水平很低,而且数量众多。但是,这些职位申请人员也都在预期,税收部门能够创造额外收入。①
  ①在有些国家,为了迎合某些特定的群体,这类决策已经被转移到正常的立法程序之外而由高层官员加以操纵。
  3.支出决策
  腐败影响着公共支出政策。具体来看,有以下几个方面:
  (1)投资项目。投资项目经常导致高频率的腐败行为。由于一些高层官员拥有公共投资项目的决策权,因此,这种形式的公共支出经常会由于腐败行为而在数量和构成上发生扭曲。公共支出项目经常被有意识地加以实施,以便于给某些个人或政治集团提供从他们所选择的项..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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