约束政府的随意干预和腐败行为

作者:经济类

  ①本文选自世界银行:《2000年世界发展报告:增长的质量》,有删节。
                世界银行

  一个有效的政府能有力地促进可持续发展和减少贫困,但不能保证国家干预必然有利于社会。国家拥有进行高压统治的垄断权。这一垄断即使其获得了一种对经济活动进行有效干预的权力,也使其拥有一种进行随意干预的权力。这样一种权力与只有政府才能掌握而公众无法获得的信息结合在一起,就为公共部门的官员或他们的亲朋好友通过牺牲公共利益来获取自己的私利提供了良机,寻租和腐败的机会层出不穷。因此,所有国家都应该建立和完善这样的机制,根据这种机制,国家机构在为公众利益服务时以及在与工商界和市民打交道时,能灵活而自觉地减少随意性干预和腐败。
  本报告第5章主要论述如何建立公共部门的能力,讨论许多有助于减少政府行为的随意性和腐败的改革。在这一方面,更为有用的是向公共机构灌输一种以规则为基础的文化,并在公务中遏制封官许愿作风。本文将把第5章的讨论扩大到更加全面地考察减少随意性国家干预行为和腐败的机制。
  本文将首先考察如何在政府结构之中建立一种正规的制约与平衡机制,其中包括司法独立性以及权力的分立。这种制约和制衡机制能促进政府的可信度和责任心。但正规的限制手段远远不够,尤其在腐败根深蒂固的国家,更是如此。因此,本章还将通过考察腐败的根源,为这些国家以及其他一些国家提供一些减少腐败的可供选择的方法。一个重要的经验是:反腐败必须在多个阵线上展开,以减少从事腐败活动的机会和好处,同时提高从事腐败活动者被抓获后需付出的代价以及被抓获的可能性。

            一、正规的制约与平衡机制

  在构建一个由一部分人管理另一部分人的政府时,最大的困难是:你必须首先使政府有能力控制那些被管理的人,而后使政府能够控制其自身。
  ——詹姆斯·麦迪逊:《联邦党人》(第51号),1788年

  对于任何一个国家来说,限制将国家权力用作政治目的和不滥用国家权力,是一种挑战。更为艰难的是如何在这样做的时候不会剥夺国家机构在行使其职权时所需的灵活性。国家权力的使用不当会产生严重的信誉问题,而这一问题的影响会持续到某一事件结束以后的好长时间。伊迪·阿明当政时的乌干达,财产被没收,具有创业精神的亚洲少数民族人士被騒扰。这些事件留下了政府失信的后遗症,而这一后遗症使现政府在吸引私人投资时遇到了巨大的困难。但是武断专横的和随意性的政府行为损害的不仅是信誉,它损害了法治,因为它削弱了国家制定的所有规则的力量;它还形成了这样一种状况:既鼓励政府官员将自己置于法律之上,也促使其他人仿而效之。在这种情况下,发展必然会走入死胡同。

  1.约束的手段
  可持续发展通常需要有正规的约束机制,这种机制使国家和政府官员对自己的行为负责。为了使这些机制得以长期存在和具有可信性,它们必须以国家的核心机构为基础。如果这些机制过于软弱,可用国际仲裁等外部机制来临时取代。这两种主要的正规约束机制是一种有力而独立的司法和权力分立。
  司法的独立性和有效性为了实现繁荣,各国需要作出机构上的安排,以解决企业、市民和政府部门之间的分歧,澄清法律和法规中的歧义,并使其执行这些法律和规章制度。为了达到这一目的,各个社会制定了一系列正规和非正规的机制。但这些机制都不如正规的司法那样重要。司法本身能获得国家的强制性权力,以作出判断。司法本身还拥有对立法机构和行政机构的行为是否合法作出判断的正规权力。司法与其他国家部门的这种特殊关系,使司法处于一种独特的地位,因而它能使其他两个部门对自己的决策负责,为整个企业和政治环境奠定可信的基础。然而,只有在满足以下三个条件之后,司法才能发挥其作用。这三个条件是:独立性、执法权以及高效率的组织。
  在上述三个条件中,超脱于其他政府部门以外的独立性尤为重要。且不论司法与立法和行政的关系的确切特点是什么,工业国和许多发展中国家都依靠司法来促使行政部门依据法律承担责任,并解释和实施宪法的各项条款。
  在一些国家,司法独立性经常受到损害;没有一个国家的司法能摆脱蔑视司法决定的政治企图。立法机构和行政机构用五花八门的策略来控制司法:
  ●在马耳他,指控行政部门行为的一个案子在听证会开始前一小时,最高法院的法官被解职。
  ●在巴基斯坦,过去的多届政府都曾任命临时法官。但这些法官因缺乏正式的任职期而更容易屈服于政治影响。
  ●在乌克兰,虽然宪法声称法院独立于行政部门,但法官的住房在很大程度上仍然依赖于地方当局。法官如对市政府官员作出不利的判决,似乎更容易在获得住房前等待很长时间。
  司法的有效性也取决于其决策的实施。在实践中,这意味着政府的其他部门必须同意为执法提供人力和财力,其中包括依法授予为法庭文件提供服务、没收和处置财产以及将收益交予诉讼胜方的人事权。在许多国家,这一执法能力受到了限制。如在波兰,法警不受法官支配,而是受雇于司法部。因此,虽然法官是称职的,而且还算得上是有效率的,但执行法官的判决却是缓慢的,并且常常是低效率的,因此法警数量的增长跟不上案件数量的增长速度。
  在司法、立法和执法三者之间建立起一种能够确保司法独立性和可靠执法的关系,是一个渐进的进程。研究表明,如果一个稳固的政权能保持不变,私营部门对法治的信心就会逐年增长。就更为广泛的角度而言,正如秘鲁那样,第三方执法机制的成功与否在很大程度上取决于民众是否将这些机制视为合法。在司法机构软弱无力的国家,对司法制度实施全方位的技术官员型改革固然是重要的,但是,为了使公众支持好的法律和公正的执法,向公众和企业表明运转正常的司法制度所具有的潜在好处,至少是同样重要的。
  司法有效性的第三个组成部分是组织机构的效率。为了避免处理案子时出现拖延,这种组织机构的效率是必需的。在巴西和厄瓜多尔,每个案子平均需要1500天才能结案,但在法国仅需要100天。长时间的拖延提高了解决争端的交易成本,而且还可能影响其他人提出诉讼。但是,司法的内在效率不如其独立性及执法权力那样重要。正如本报告第3章所指出的那样,即使在司法程序充满麻烦和成本高的国家,只要司法的结论被认为是公正的,司法制度仍然能强化其可信度。任何一个在软弱的体制基础上开始发展的国家,都应该将司法建设的这一方面作为当务之急。
  权力分立司法机构能实施法规,但是,如果公众对依然稳定的法规缺乏信心,那么国家的可信度还会受到损害。在限制立法机构发生经常性变化方面,古典的宪法机制就是将权力作横向和纵向的划分。
  权力可在司法、立法和行政三者之间进行横向划分,在中央和地方之间进行纵向划分。一个国家政党组织的格局也会影响到政治权力集中或分散的程度。这些政党组织中,既有少数纪律严明的政党,也有许多党员与党的路线保持松散关系的政党。后者只能通过组建多党联盟才能当政。
  权力分立的范围愈广,能被用来改变任何一种以法规为基础的承诺的否决权就愈多。因此,权力分立增强了人们对法规稳定性的信心。然而,多重否决也是一把双刃剑:它加大了改变好法律的难度,也增加了变革坏法律的难度。
  许多发展中国家,包括那些拥有正规分权的国家,对政治领导人的行为缺乏一种有效的制约与平衡机制。在一些国家,立法监督因能力有限和信息不足而软弱无力。在另外一些国家,行政部门控制了驯顺的立法机构。但是,如同建立一个运转顺利的司法机构那样,对宪法上的制约与平衡机制作出正规的修正或建立起一种更为有效的制度,是一个逐渐发展的进程。
  外部机制在一定程度上,领土外的或国际性的制约能弥补国内机构执法能力的不足,或可信地传达这样一个信号:法规将在适当长的时间内保持不变。一个选择就是利用域外裁定来支持国内的司法体系。英国的枢密院是牙买加终审的上诉法院。这一事实增强了人们对牙买加司法体系的信心。菲律宾的司法体系由于软弱无力,许多国内外企业希望在海外仲裁其合同。
  国际协定是用来强化那些未被任何一个国内机构确定的承诺的第二种机制。在贸易领域,欧盟和北美自由贸易协定就是发挥了这样的作用;而许多国家则认为,加入世界贸易组织就是因为这个重要原因。显而易见,主权国家依然可以通过退出此类协定来反其道而行之。但它们要考虑的不仅仅是改变政策所带来的好处和招致的损失,而且还有违反国际承诺的更高的代价,因为它们的伙伴要求它们负一切责任。改变政策会使这些国家蒙受国际上的批评,因而它们不大可能这样做。
  与多边组织达成的协定,如国际货币基金组织或世界银行,常常包含着某种程度的政策性条件。例如,为了借资金,国家必须实施一些改革。这同样可以为一些国家带来某种好处。这种制约可以被看做是这个国家对包含在条件中的政策作出承诺的标志。它能使国内承诺机制软弱的国家增强其可信性,因为一旦它们违反这一协定,它们就不得不遭受惩罚。世界银行担保的目的之一,就是通过强化这种承诺来加快私人资本流向发展中国家。

  2.创造灵活性
  限制的手段是持续发展的重要基础。但过度的限制会导致瘫痪。限制政府的工具需要用机构安排来加以补充。这种机构安排建立在行政部门制定和实施政策、服从于新信息和条件变化的灵活性之中。
  为了将灵活性与约束结合在一起,各个国家尝试了许多机构安排。有些安排,如东亚的评议委员会(dd让出rationcounils)和美国的《行政程序法》(administrative procedures act),将大量自主权交予行政机构,由它们界定实质内容和实施政策。但这些国家同样要求那些机构按照一定的程序,将其决策对其他国家机构和市民社会及工商界公开。其他一些安排则通过行政部门内部的机制来促进约束的灵活性,如在制定预算和确定业绩目标方面将管理权下放给行政机构。
  但是,即使将行政机构纳入一个能为外部意见和监督提供足够机会的进程,这样一种风险依然存在:官员会寻求其个人利益,而非组织利益。当私人利益以非法和秘密的方式施加其影响,井设法绕过那些为防范官员而制定的法律和行政规则时,自私的行为就会堕落成腐败。公共机构是否屈从于这样或那样的腐败根源,将取决于这些机构的防卫能力。下一节讨论的主题是如何形成和维系这种防卫能力。

               二、控制腐败

  要叫国会拨款,是要花很多本钱的……要争取众院委员会的多数,每人就算给一万元吧——一共是四万;参院委员会的多数,每人也要那么多——又算它四万元吧;再额外孝敬孝敬这些委员会的一两位主席,又得稍微破费一些,就算每人一万吧。还有那些国会外围活动分子,七个男的,每人三千;一个女的,还得送她一万元;众议员和参议员当中还有些德高望重的人物,东一个西一个的——对这些德高望重的议员就得多花几个钱。
  ——马克·吐温和查理·华纳:《镀金时代:今天的故事》(1877年)中美国一位铁路公司老板说的话

  马克·吐温笔下逼真的故事是对19世纪70年代美国国会中腐败的昭然若揭的描写。马克·吐温的小说密切关注臭名昭著的credit mobilier丑闻。在这一丑闻中,两个有名的商人厚颜无耻地用金钱买通了进入国会的道路。在印度,1996年上演的..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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