治理与反腐败

作者:经济类

  ①立法能够做到,保证反腐败机构的负责人要么被政府或主要的反对党的领袖任命,要么以高级法官的任命方式任命。
               丹尼尔·考夫曼

            一、治理影响着增长的质量

  世界范围内的研究表明:一个有能力的,并有着良好的。透明的政治制度的国家,通常与较高的收入增长率、国家福利和社会成就相联系。在一些国家,我们发现,较高的收入、投资、增长率与较长的寿命和有效、诚实、精干的政治制度,简化并更有效率的和清晰的规章,法制公正执行,政策和法律框架没有被精英分子的既得利益所支配,以及公民社会和大众媒体有独立的声音是有密切联系的。国际和历史经验也告诉我们,有能力的和廉洁的政府并不首先要求一个国家变得完全现代化和富裕。正处于工业化阶段的国家,例如博茨瓦纳、智利、哥斯达黎加、爱沙尼亚、波兰和斯洛文尼亚的经验,以及过去20年中新加坡和西班牙的经验也说明了这一点。
  本文强调了需要一些政策、规章制度和公共资源来促进市场导向的发展和减轻外部性与市场失灵的消极影响。随着对贫困和收入分配不均的强调,我们考察了反过来影响人力资本和环境的一些因素。国家的关键作用涉及对获得持续增长并减少贫困至关重要的公共服务和公共物品的提供。同时,政府应该建立有效的政策制定框架、市场友好的政策和有效、简洁的制度框架,并消除对企业的不必要的规定,例如价格控制、贸易限制、企业许可证和官僚机构的干预等。
  然而,通常政府没有对管理童工、工人安全、基础设施垄断、财政部门监控和环境的规章制度给予足够的重视。此外,在许多情况下,在规模、构成和公共支出的提供和投资方面都有一种偏好,只使精英分子受益,并导致对人力资本的投资很低,结果伤害了贫困人口。
  政治程序决定了公共政策、公共利益和财政支出的分配。它的成功取决于有责任的政府、社会的参与,以及人民和有竞争力的企业有更强大的发言权。政策的有效采用与政府支出要求良好的治理。企业需要在一个法律和契约性的框架中运行,这个框架要能够保护财产所有权,促进交易,阻止精英企业支配这个国家的企图,允许由竞争性的市场力量来决定价格和工资,并使得公司能够很容易地进入和退出市场。公共部门可以采取许多措施来降低农场和公司的交易成本,如通过信息和制度的支持,以根除劣政和腐败。

  1.腐败和治理的定义与分类
  治理(governance)的定义:为了公共福利,通过正式的和非正式的传统与制度而行使权力。它比反腐败的概念更加广泛。治理包括挑选(selecting)、监控(monitoring)和取代(replacing)政府的过程。它也包括设计和实施健全的政策的能力,以及因为管理经济和社会的需要,而对公民和国家的尊重。
  从这个概念出发,我们可以将治理分为六个组成部分,又可以分为三大类:
  (1)发言权和责任(voice and accountability)。包括保障公民自由和新闻自由,维护政治稳定(political stabilyty)。
  (2)政府的效率(government effectiveness)。包括制定政策和提供公共服务的质量,提高有关规章制度执行力度。
  (3)法制(rule of law)。包括保护财产所有权和司法独立,对腐败进行控制(control of cormption)。
  因此,在对治理的分类中,我们假设腐败是治理这六个紧密联系的组成部分中的一个。治理通过复杂的、直接的或间接的,可能我们至今仍然没有完全理解的渠道,影响着福利和生活质量。在所有其他社会经济学因素保持不变的情况下,治理的一个方面,例如公民自由的改善也间接地提高了这个国家人民的生活质量。因此,治理可能是人民福利的一个直接变量。
  然而,重要的间接的影响也发挥著作用。例如,劣政会破坏收入和人力资本的增长速度,并增加了自然资源的消耗速度——这常常是政治家和精英阶层既得利益的结果。此外,治理不良的国家趋向于显示出一系列扭曲的经济和制度政策,这些政策限制了要素生产率、增长率,并阻碍了贫困的缓解。因此,通过直接的和间接的机制,有效的、廉洁的政府对于执行和维持健全的经济和制度政策,并促进人力资本的发展和贫困的缓解,是至关重要的。

  2.对治理的实证衡量
  最近的研究指出了制度和治理对于发展结果的重要性。knack和keefer发现,经济活动的制度环境在很大程度上决定了贫困国家达到工业化国家标准的能力。接着,la porta和其他人(1999)研究了政府质量的决定因素,其中发现了合法政权的类型,以及其他历史因素。
  对关于治理的大量数据的怀疑主要表现在:这些数据是否能够提供一些信息(informative),是否是一致的,是否可比较,是否可用于对腐败的分析和政策建议?
  从对超过160个国家的分析来看,对治理的6个衡量指标差异都很大。

  3.治理的影响
  国际研究数据表明,在治理和社会经济学的结果之间有着重要的相关关系。为了探究治理对社会经济学变量的影响,我们对一个连续的和对政府部门的社会经济学变量估计了一个二阶的最小平方回归,使用历史指标作为手段(采取hall和lones的做法,1999)。在这样一种处理过程中,应该指出对衡量失误和被忽略变量的影响(kaufmann,kraay and zoide-lebaton,1999b)。这一证据挑战了只有富裕国家才能够提供良政这一“奢侈品”的说法。
  实证分析表明,更好的治理对更好的发展成果有着显著的直接影响。如果将法制水平从俄罗斯联邦的水平提高到捷克的水平,或将印度尼西亚的腐败水平降低到韩国的水平,单位资本的收入会增加2—4倍,会大量减少婴儿死亡率,并最终使文化程度提高15—25个百分点。如果塔吉克斯坦的政府效率提高到智利的水平,上面提到的发展影响将会翻一番。

            二、腐败破坏了增长和发展

  大量的研究表明了腐败对发展的有害影响。mauro(1997)提出,腐败会减慢一个国家的发展速度。如果假定孟加拉国将腐败水平降低到新加坡的水平,并且年增长速度为4%,孟加拉国的1960-1985年间的单位资本gdp年平均增长速度会提高1.8个百分点,单位资本的收入会提高50%。
  下面是腐败削弱经济增长的众多渠道中的一些:
  ●人才的不合理配置,包括社会某些重要群体,例如妇女没有充分发挥作用;
  ●降低了国内和外国投资水平;
  ●扭曲了企业的发展和非官方经济的增长;
  ●扭曲了公共支出和投资,并恶化了基础设施;
  ●降低了公共税收,法制作为一种公共物品的提供减少了;
  ●过度集中的政府;
  ●国家的法律和政策被企业精英所左右,因此破坏了产出的增长和企业部门的投资。

  1.降低投资
  来自一些国家的大量证据表明,腐败显著地减少了国内和外国投资。如果菲律宾将腐败水平降低到新加坡的水平,投资与gdp的比率将提高6.6个百分点。通过对20世纪90年代从14个国家进入41个国家的双边外国直接投资的分析,魏尚进发现了腐败阻碍了投资的证据。将腐败降低到新加坡的低水平对外国投资的影响,与将企业边际税率降低20个百分点具有相同的效果。

  2.公共支出的不合理分配
  tanzi和davoodi(1997)发现,腐败增加了公共投资,因为它产生了被不诚实的高层官员操纵的机会。它也扭曲了政府支出的结构,从所需要的项目和维护支出转向新设备的购买,因此降低了政府投资的效率,特别是在基础设施方面。在一个腐败的政权中,政府官员会避开健康计划,因为它们只能提供较少的寻租机会。腐败也会减少税收,因为它损害了政府收取税收和关税的能力。
  根据tanzi和davoodi的发现,魏尚进提出,如果腐败水平从新加坡的水平提高到巴基斯坦的水平,公共支出与gdp的比率将提高1.6个百分点,政府收入与gdp的比率将降低10个百分点。此外,腐败将降低道路的质量,并提高停电、通讯故障、浪费水的可能性。
  考夫曼等提出,腐败也减少了税收,主要是通过非官方经济的增长减少的。由于官僚主义导致的过度负担与相关的官方经济中的寻租,公司为了支付更少的税收而转向非官方经济。这种税收的减少与关键公共物品,例如法制的比较低的提供相联系,并进一步增强了非官方经济,削弱了公共财政基础。

  3.对贫困人口的影响
  在腐败盛行的国家,增长速度受到了削弱,而这对贫困人口有着巨大的影响。此外,贫困人口只能获得更少的社会服务,例如卫生和教育。腐败偏好基础设施投资,而不是援助贫困人口,腐败削弱了利用建设小规模企业的手段来脱贫的项目。更糟糕的情况是,腐败政权通常偏爱防务合同,而不是农村的健康医疗和学校,政策偏好恶化了收入的分配,并将资源从农村转移到了城市。
  gupta,davoodi和alonso-terme(1998)提出,腐败通过降低增长速度、累退税、低效率的社会项目目标、获得教育机会的不平等、喜欢财产所有权不平等的政策偏好、减少社会支出和对贫困人口的更高的投资风险等渠道,增加了收入不平等和贫困。考夫曼等发现,腐败增加了婴儿死亡率,降低了寿命和文化程度。此外,在分析undp的人类贫困指数的时候,数据表明,甚至在考虑了单位资本gdp之后,腐败和治理的不同指数之间仍然具有相关关系。
  使用了新的治理诊断手段的国别分析详细阐述了腐败是如何扮演一种税收角色的。例如,厄瓜多尔的贫困家庭在获得公共服务方面支付的贿金占其收入的比例超过那些高收入家庭的三倍。在20世纪90年代,在对拉丁美洲不同政府官员的诊断调查中发现,在那些部门里,普遍腐败,那里的官员被发现限制贫困人口基本服务的获得和无法缓解贫困,而且歧视贫困人口——相反,腐败程度低的和治理良好的国家的穷人,可以更好地获得这些服务。

  4.腐败对商业和公司及对国家治理的影响
  在学术争论中,一个常见的观点是,利用贿赂来回避不良的政府控制就像灵活地违反规定一样,会具有积极的影响,例如促进企业的发展。但是,事实上,官员们常常对于干预的类型和数量以及对于某个公司的规章具有任意处置权。通过对75个国家的6000个公司的两项独立调查,考夫曼和魏尚进提出,支付更多行政贿赂的公司比那些不支付任何贿赂的公司在官僚身上浪费的时间更多。
  因此,实证数据表明,一个涉入不重要的或行政贿赂的公司并不需要从贿赂中获益;商业团体或社会通常更是如此。对整个商业发展的腐败费用的调查证据不断增加。例如,fisman和svensson(1999)发现,在乌干达,行政部门腐败减少了一个公司投资和发展的倾向。hellman,jones和kaufmann(2000a)发现,在那些“上层腐败”更加普遍的转型经济中,企业部门的增长率和投资增长程度更低,而对财产所有权的保障削弱了。
  腐败不但阻碍了国内企业的发展,而且特别影响了小公司和新的进入者。新的进入者和小公司首当其冲要负担腐败的“税收”,正如最近来自转型经济中3000个公司的一项分析所表明的那样。
  这项对转型经济的研..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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