独立的反腐败机构

作者:经济类


               国际透明组织

  随着腐败变得越来越复杂,传统的法律强制执行机构侦查和揭发腐败的能力变得越来越弱。此外,在一个腐败成为了普遍现象的体系里,传统的法律强制执行机构自身就有可能产生腐败的官员。
  最近一些年,政府正在通过引入独立的反腐败机构或委员会的方式,来寻求支持对腐败进行侦查的努力。预防总是比揭发好,一个具有一定权威的很小的调查和监督机构——也许是直接向国会汇报——能更好地保证有效的预防措施得到确定和实施。
  当然,可以将这样的一个机构与传统的反腐败办公署结合起来(就像在乌干达和巴布亚新几内亚那样)。有人可能会争论说,在这两个角色之间有着明显的区别:调查腐败的政府官员是促进行政事务的,它最好通过赢得官僚的信任来取得成果。一个同时负责调查和揭发公务员的机构更有可能使人惧怕而不是信任。

  建立反腐败机构的框架
  为了成功地发挥作用,一个反腐败机构必须具有以下特点:
  ●在政府的最高层中赢得政治支持;
  ●在政治上和操作上有独立性,这样甚至就可以调查政府最高层的腐败;
  ●要有足够的权力来查阅文件和询问证人,并且,领导层看起来是高度清廉的。①
  ①在尼日利亚,最高法院的成员受到了质疑,他们自己失去了审问chief abiola的案件的权力,这都是因为这样的背景:他们是控告chief abiola的一份报纸的原告。
  非常重要的一点是,反腐败机构所具有的任何一种特殊的权力都要与国际人权规范一致,并且这个机构自身也必须要在法律监督下运行,并对法院负责。在设定建立反腐败机构的过程中,一个政府必须问清自己,如果这个机构不是受政府控制的,这个机构所做的事是否能够被政府接受?通常答案会随着立场的不同而改变。这种调查应该成为一种制度,对任何人——无论他是否在政府里——都是公平的和有效的,并分派适当的调查、起诉,以及有时是最重要的防范的权力,只有这样它才能在权力的更迭中生存。
  有两个重要的因素必须加以考虑:(1)如果反腐败机构受到一定政治上的指导,并被用作攻击反对者的武器,那么它就不是独立的;(2)这个机构本身可能变成一个敲诈和腐败的部门。这两点考虑都涉及任命和平衡问题。

  任命反腐败机构的负责人
  从一开始,反腐败机构的形式和独立性在很大程度上取决于这个部门的官员是任命的还是调任的。如果任命机制保证了被任命人得到了国会多数而不是政府的支持,并且在政府以外有一种责任机制存在(例如,国会在所有主要的政党参加的情况下选举这个机构),那些无党派人士进行攻击的空间将大大减小。
  许多立法方案的缺点,都涉及给予了总统(或一些政治领袖)对反腐败机构的任命和操作太大的控制权。毕竟,总统是行政首脑,而许多行政人员会在诱惑面前屈服。这会将总统放在一个决定是否起诉亲政府同事的尴尬的位置。例如,坦桑尼亚的立法机关规定秘密报告必须提交给总统,而实际上,坦桑尼亚的反腐败体系并没有发挥多少实际的作用,也完全失去了公众的信任。
  因此,确定任命程序时应该注意到,从事反腐败工作的政府官员的职责是保持对行政人员,特别是执政党的监督,这一点是非常重要的。如果行政官员甚至执政党在任命问题上享有自由权,这个反腐败机构将会迅速丧失实际作用和公众的信任。最好的情况是,被任命者会被乐观地认为是由人民选举出来的,能够保持公正的人。最差的情况是,他们会被看做是某个政党的“走狗”。接下来的问题是,任命程序必须涉及比目前当权者范围更大的行为人。
  合适的任命程序对于各个国家来说是不一样的,但是每个国家都应该讨论下面的问题:提议中的机制是否能够有效地将任命程序隔绝开,以保证一个独立自主的正直的人能够被任命,而且这个人在政府中能受到充分的保护。这个官员也应该保有与高级法官相同的权力。对他们的免职不应根据当权者的酌处权,而应该是根据规定的程序,并且只能是在他们有不称职或重大失误的情况下,才能免职。

  监督和设计这个框架时的平衡考虑
  下面的问题是很值得考虑的,就是:这种机构,是否应该提供一个程序来处理这样一个理论上假设的情况——反腐败机构或委员会发现的证据表明,总统有可能腐败。尽管这种可能性发生的几率极小,法律的制定者也必须对一些无法预测的事件有所防备。他们还必须考虑,如果总统不在他们的有效司法权限之内,会使公众产生对他们的不信任。甚至更重要的,一个特殊的规定可以向公众提供一个重要的信号——政府和国会对打击腐败是严肃的,任何人都不能免除法律的监督和制裁。还有一个暗示是,公众与这些规定的联系保证了这个规定包含的内容。反腐败部门的负责人通常不能在总统任职期间起诉总统,因为他(她)根据宪法是享有豁免权的。弹劾程序通常应该在国会规定的议程之后,并且由议长主持这个议程。如果反腐败立法允许反腐败部门的负责人向国会的议长详细汇报这样的问题——是否有合理的根据相信总统违反了法律,或者是否有法庭可接受的初步证据,那么这种漏洞将可以被弥补。其后,按照固定的程序把这件事继续下去,就是国会议长的责任了。
  虽然终止的权力也应该被写人法规之中,但是它们可能很容易被滥用。例如,在一个非洲国家,一个高层政治人物被长期关在监狱,仅仅是因为这个政权制度并没有任命一个最高法院的法官;结果是,法庭缺少法定的人数。①我们可以想象这样一种情况,如果反腐败部门的负责人正在调查可能导致政治尴尬的问题,他将来就可能被某个总统终止权力。这种情况下必须有合适的检查制度。
  ①1995年10月,在马拉维松巴的一次专题讨论会上,120个mp对这些论题进行了激烈的争论,会上压倒性的观点是:由于反腐败机构是“属于”立法机构的,行政人员(他们正是反腐败机构所监督的)对反腐败机构的任命、免职和操作的干预越少越好。
  在这样一个检查和平衡的系统中,部长是否能够发挥一定作用呢?如果能,应该是什么样的作用?例如,马拉维的一项反腐败法案声明,反腐败部门的主管或负责人“应该在所有政策事务方面受与之相关的部长的指导和控制,但是在他们履行专业责任的过程中不受任何个人的控制和指导”。但这实际上意味着什么?在什么地方“政策”结束而‘专业任务”开始?是否由这个“政策”决定不进行(比如说)对另一个部长的调查?究竟为什么需要这样的规定?如果部长对这个部门的负责人的所有指示都以文字的形式传达,并可以在国会中公开,以此保证部门间关系的透明度;或者这个部门的负责人与调查官员是平等的:他是一个独立的,就一些普遍关心的事务通过选举出来的代表向人民报告的官员,这样不是更好吗?①
  ①例如,赞比亚、坦桑尼亚和乌干达(在museveni政权出现之前)。
  在一个传统的非洲模型中,反腐败部门或委员会所做的调查任何公务员所谓的腐败行为的报告必须直接提交给总统或部长。然而,在反腐败委员会被置于总统办公室之内并向总统汇报的情况下,处理高层腐败通常是非常不成功的。①
  ①香港独立的反腐败委员会法令(第204号)。
  反腐败部门和公诉人之间的关系也是一个关键问题。如果嫌疑犯不能被起诉,证据又有什么用呢?通常根据宪法,检察官被赋予对所有起诉的惟一的监督权,并被授权干预任何由别的任何人或政府机关所启动的犯罪程序。然而,在评价反腐败部门的独立性和工作效率上,存在这样的疑问:根据宪法,检察官在施行对起诉的酌处权时是否享有足够的独立性来保证没有发生政治干预的机会?
  这个委员会与公众的关系也是一个非常重要的因素。一些委员会,例如取得高度成功的廉政公署(icac),已经建立了正式的安排借以保证政策法规执行过程中公众的参与。通过提供这样的安排(它可以以司法部长为首的委员会的形式),反腐败的框架能够鼓舞公众的责任感。
  和公众之间的关系,对于建立一个反腐败机构或委员会的预防功能的基础也是非常重要的。在预防措施的形式及这些措施的执行中,这个框架必须涉及到大范围的人和利益。通过这种方式,不同的利益相关者都卷入到预防过程中,他们自身所在的机构——无论他们是在政府中还是在私营企业界——都将被动员起来支持这个委员会的工作。另一个重要的因素是,实际上,这个委员会如何改变腐败的风气,而不使它自己的权力膨胀到超过它的要求,达到包括能实施强制执行的程度。很容易引人误解的是,认为这个委员会的所有的建议,都总是与己相关的和实用的,因此,给予这个委员会权力来要求发生特定的变化,这样可能达到相反的效果。一些国家已经发现,行政部门会忽视反腐败机构的建议。答案是什么?国会能够通过年度报告或被用作论坛来提问,或要求那些在合作中失败的部门解释这些失败,以改正错误的行为吗?
  在建立反腐败机构或委员会合法框架的过程中,需要考虑另一个重要的因素,就是要保证它能够被赋予足够的权力来查阅文件和询问证人。在一些国家,有人努力限制反腐败委员会查阅信息。然而,无论是在理论上还是在实践中,这都是毫无理由的,为什么一个委员会不能像调查腐败官员的那些官员一样,享受到法律赋予的强制执行的所有权力,并享有对政府文件和文职人员充分的访问权呢?

  一个新的法律是否应该具有追溯效力
  如果立法机关的框架使一个新的部门或委员会能够展望未来,并发展它将来的能力,而不是处理从警方那里继承下来的、未完成的、还可能削减的待处理案件,那就是更具建设性的了。那样一种状态能够快速地压倒强制执行委员会,但这是以牺牲它的其他重要任务,如预防和牵制功能为代价的。香港廉政公署,世界上最成功的反腐败组织之一,通过以下所述的立法克服了这一点:
  委员不应该根据关于在1977年1月之前声称的和怀疑的犯法行为的第(a)、(b)、(c)节的要求行动,除了关于以下方面:
  (a)不在香港的人,或对其的逮捕许可证在1977年11月5日没有执行;(b)在1977年11月5日之前已经被官员接见,或已经断言犯了罪的人;(c)统治者认为极度凶恶不能担保的罪行。①
  ①甚至在国际竞标中也会出现勾结和回扣的描述。见rocert klitgaard,《控制腐败》,加利福尼亚大学出版社,1988年,第136页以下。
  这样的立法使得现在的罪行可以依据现在的法律并以通常的办法处理。然而,它也允许一定的灵活性存在,这样,对政府首脑认为非常重要的那些过去的案件,委员会就可以基于民众的利益重新审理。在立法框架中包括这样的规定,将有利于委员会对过去的事件以“新规定”的方式开始工作,并可减轻对于政治迫害的任何可能的担心。

  冻结资产,扣押护照,保护提供线索的人,职业特权
  反腐败机构或委员会拥有冻结那些正在接受调查的可能的嫌疑犯财产的权力是非常重要的。当行动速度是非常重要的因素的时候,应该在得到法庭传票之前冻结资产。没有这样的权力,银行家们就能够在几分钟之内以电子方式很容易地转移他们的财产。当第三方感到受到侵害的时候,还应该享有向高等法院提出保护申请的相应的权力。
  通常,委员会还应该拥有扣押和没收护照的权力,以防止一个人逃离那个国家或地区,特别是,在逮捕的权力仅仅在有合理的理由相信会出现罪行的情况下才有效的时候。如果一个嫌疑犯正处在调查中,并且反腐败机构或委员会的负责人相信疑犯可能潜逃出国,委员会应该能够阻止他,同样不必等候法庭的传票。
  还有一个惯例,反腐败机构或委员会应该有保护提供线索的人的能力。在一些情况下,提供线索的人很可能是一些抱怨他们上级的腐败行为的下层官员。如果他们有失去工作或受到其他形式侵扰的危险,那么我们就不能指望他们揭发他们的上级了。不仅应该有一些立法措施来保护提供线索的人,还应该有一些人身保护措施——在特殊的情况下,如果需要的话,保护措施要扩大到保护住宅和国外避难所的安全。立法还应该保证合法的从业者、会计师和审计人员能够被迫揭露关于他们客户事务的一些信息。关于上文中提到的保护告密者,在博茨瓦纳的立法中就有如下的相关规定:
  (1)在任何审判过程中,证人不应该被要求揭露提供线索者的姓名或住址,或陈述能使别人发现这些线索的任何言论;
  (2)如果任何书籍、文件或报纸作为了证据(包含了他的姓名等),在必要的情况下,法庭应该使所有这样的章节被隐藏下来,或予删除;
  (3)在这样的任何过程中,法庭在对案件进行充分调查后,如果法庭确信提供线索的人故意作出了他知道是错误的。或相信是错误的、或相信不是真实的材料的陈述,或者在其他过程中,法庭有这样的观点,即如不公布提供线索的人的姓名,审判无法继续进行,那么,法庭可以允许询问,并可以要求完全公开。

  监督公共部门决策人的资产和收入
  作为预防腐败的一个重要工具,反腐败委员会的主要目的,就是构建一个经慎重考虑后产生的高效率的监督体系,它可以监督那些处在有可能与公众进行交易或有可能接受贿赂的位置上——例如,在税金估算或收取税收方面——的公共决策人和公共服务官员的财产、收入、债务和生活方式。这样的一个系统应该被高效地执行,它必须决定这个委员会是否应该具有警方的责任,例如,返还所得税。如果别人有这样的责任,这个委员会仍然必须及时地提供查阅被揭发事件的机会。

  检察官的腐败
  在国际贸易中付给地方代理商“回扣”是腐败最常见的根源(见《政府采购与反腐败》一文)。这种方式不仅威胁到健全的决策制定,还会增加国债,并且收到这些报酬的人几乎不缴纳所得税。在所有的这三个方面,公众都受到了损失。
  最近,在一些国家,例如尼泊尔和厄瓜多尔,人们要求公开真相;在后一个国家,采取这种做法后明显地减少了腐败事件的发生。公共采购的一些专家,包括世界银行的前行长robert menamara,确信这是解决这个问题惟一的、也是最现实的方法。
  因此,立法机关建立一个反腐败机构或委员会,将能够迫使那些在公共合同中投标的人以及他们当地的和其他的代理人,彻底地揭发他们在投标中支付的所有回扣和贿赂,并且迫使他们根据要求提供对用来报答那些回扣的服务的所有细节。这样的揭发应该在投标的时候进行,并在合同完成或终止6个月之内,处理好这件事情。

  海外的公司
  海外的厂商经常认为他们可以免除地方法律的制裁,并且知道,他们在政府可及的范围之外,通过向政府官员行贿,可以自由地违背法律。通过增加法案的补充条款能够改变这样的情况,至少能部分地改变。这样的一个规定可以陈述如下:当委员会具有建立在可能性的对照基础上的证据,证实这样的一个公司或它的附属公司犯了违反规定的罪行的时候,反腐败委员会能够向法庭申请一道命令,该命令将在一段由法庭决定的时间内把该公司或它的董事长,以及其他所有与之相关的公司,排除在任何与政府相关的事务之外。

  结论——几点警告
  反腐败机构应该越小越好,这样可以减小机构本身通过它内部成员的可能产生的腐败而变成腐败中心的几率。它应该具有适当的权力来号召其他人,在必要的时候参与法律的执行和国家信用系统的保持。反腐败机构的人员也被要求提高追查腐败的违法行为所需要的专门的调查技巧。例如,一个高级的政府官员,即腐败监督的调查对象,在与他的家人进行国外旅行的时候,应该受到这个国家反腐败机构调查员的监督。这个官员在昂贵的流行时装和珠宝上花费了大量的资金,并以亲戚的名义购买住宅。他还使用外国银行发放的信用卡。调查人员通过发放信用卡的银行追查这笔不法财产的余额。在这方面,培养与国外反腐败机构的合作关系是非常有价值的。
  在反腐败机构的高层人物的任命程序方面,以及在保证保有条件的安全性方面也必须给予特别的关注,这样可以保证,只有那些受到公众广泛信任的人才可以担任那些职位。更重要的,必须特别注意监督反腐败机构内部各级官员的表现。然而,就像一个反腐败机构会很容易地被那些政府最高层的官员操纵一样,它也能够被用来迫害政治对手。在这方面,澳大利亚新南威尔士州发生的情况是很有教育意义的。为了在反腐败的资格证明方面向政府机关延伸,继任的管理部门建立了一个独立的反腐败委员会。这个委员会获得了如此巨大的成功,有个州长被发现有腐败的行为,他向一个候选人提供了报酬很高的专业职务,这个候选人已经获得了作为一个独立的国会议员的惟一资格,而如果没有那个候选人存在,这个议员的职位将会被这个州长的政党占有。那个报酬很高的职务的条件就是,议员从国会辞职。这位州长受到他的一个政治对手的保护——接着是首相bob hawke——他们宣称这仅仅是政治策略。廉政公署(icac)的领导者,一位在当时的新南威尔士州的反腐败工作中受到严厉攻击的人并没有被重新任命,从此这个机构不得不为生存而斗争。
  如何使一个强有力的独立的反腐败团体自身能负责任,并使机构内部的腐败最小化,这必须要富有创造力。一个在香港实施得很好的措施是建立一个监督委员会(具有机构之外组织的参与,包括民间团体和私营企业界)。在反腐败委员会被通知或获得允许之前,不能够查封文件或中断调查。
  不幸的是,独立的反腐败委员会经常是失败的而不是成功的。由于仍不很明显的原因,独立的反腐败委员会在新加坡、马来西亚、台湾和香港等国家(地区)比其池地方更加成功。有一个因素是明显的:在每一个上述的国家(地区),反腐败委员会都享有很高的政治地位和公众支持。它们也具有足够的调查能力,并且不仅采用了严格的调查方法,还采用了强有力的、大胆的预防和公众教育计划。在亚洲一太平洋(亚太)地区之外,坦桑尼亚的反腐败局,nyerere时代在总统办公室的领导下运作也很成功;然而,从那以后,它失去了它的政治依靠,并从此受到公众的批评。
  有人可能怀疑,其他国家建立的反腐败委员会也许并没有真正期望过确实要解决政府高层中的难题,因此它们被配备职员,并相应地消耗资源。这不是说,它们中的许多人在处理下层的廉洁体系的缺点的过程中没有好好地做工作。然而,它的确暗示了它们中的大部分人忽视了解决重大腐败案件的影响和效果。

  附:新加坡反腐败机构的成功
  新加坡的成功在很大程度上归功于总理和政府首脑李光耀的决策。一些学者也指出了这个机构在政府中的地位是它成功的一个重要的因素。毋庸置疑,这是新加坡所独一无二的。然而,这是否是一个其他国家可以仿效的模型还很难说。这样一个机构自身也可以被用来以它和它强大的特殊力量来反对政治对手,并以此方式滋生腐败。弓队这种机构必须防止这种可能性。它还假定在政府高层能保持整体连续性。这个部门还必须以与调查腐败官员一样的方式对立法机关负责。

                          (编译:过勇)

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