政府采购与反腐败

作者:经济类


          ——政府部门和私营部门在哪里成交

               国际透明组织

  提到政府中的腐败问题,大多数人会立刻想到为了签订关于商品、劳务或采购合同而进行的行贿受贿。
  是否这就真的是政府腐败最常见的形式还值得怀疑,但是无疑,它正以令人担忧的速度扩展,而且几乎的确是最引人注目的。很难说有一天过去了,而在世界上没有任何一个地方发现政府采购中的一个新的重大丑闻。
  这就是无数的高级官员被免职,甚至整个政府崩溃的原因。它是政府支出中,庞大到无法估计的浪费的根源,估计在一些情况下达到总采购费用的30%甚至更多。遗憾的是,人们对这个问题总是说得多做得少。
  没有几种行为比政府采购产生的诱惑更大,或提供腐败的机会更多。各级政府和各种类型的政府组织购买商品和服务的数量和价值,常常超出常人的想象。
  从事采购的人——要么是执行采购任务的人,要么是那些做出这个决定的人——认为自己在花“别人”的钱。对于非专业人员来说,采购过程表现得非常复杂,甚至使人迷惑——经常是这样——因此,他们可以为所慾为而不用冒可能会被发现的危险。这些交易的任何一方,都常常会发现,它为自己进行腐败行为准备好了积极的合作者。
  这就是新南非在1994年宪法中特别关注的政府采购问题的重要性。其中第187条提供了如下的表述:
  (l)各级政府商品和服务的采购应该由国会或地方制定一项法律加以规范,这些法律应该规定如何指定独立的和公平的执行人员来处理这类采购;
  (2)在(1)部分中所指的采购体系应该是公平的、公开的和竞争性的,如有必要,执行人员应该向有关的利益各方通报他们作决定的理由;
  (3)国家所有的部门,国家部门所有的成员以及任何个人都不应该干涉执行人员的这些决定和行动;
  (4)任何执行人员的所有决定都应该记录下来。
  采购中的腐败有时被认为是一种只在很弱的政府和政府购买力很弱的发展中国家存在的现象。近些年来,“高度发达”的国家出现的情况已经充分地证明了,腐败的采购行为将变成他们进行商业活动不可缺少的一部分。采购腐败也不仅仅发生在控制钱包的采购者身上,它能够很容易地由主动提供服务的供应商或承包人促成。当然,关键问题是对此他们采取什么样的措施。

              一、政府采购的原则

  采购的目的应该是力求节约:它应该得到所支付价格下商品或服务的最好的质量;或商品或服务规定的或可接受的质量下的最低价格;或不需要得到最低的价格,也不需要得到绝对最好的质量,但却是满足特殊需要的最好的组合。
  “价格”通常是“估计的价格”——它意味着附加的因素,例如操作费用、备用资金、服务等必须考虑在内。
  关于合同授予谁的决定应该是公平的。政府资金不应该被用来为个人提供收益,标准或规定必须是没有差别的,供应商或承包人应该根据投标人的能力和他们提供的优势进行选择,在最后期限和机密性等方面对所有的人都应该是公平的。
  这个过程应该是透明的。采购要求、规定和决定标准应该事先准备好,应该很容易被潜在的供应商或承包人得到,最好作为邀请参加投标或供货的招标书的一部分;投标的开始应该是公开的;所有的决定都应该完整地记录下来。
  采购过程应该是有效率的。采购规定应该反映将要采购的项目的价值和复杂性;对于总价值较小的采购应该是简单和迅速的;随着购买价值和复杂性的增加,需要更多的时间和更复杂的规定来保证原则得到遵守;大型合同的“决定”可能需要成立一个委员会和建立一个正式的评价程序,但是官僚政治的干预应该减到最小。
  责任是非常重要的。采购应该是系统的和可靠的,记录应该被保留,这样就可以解释和证明所有的决定和行动都是正当的。
  有能力的和声誉好的采购者会鼓励供应商和承包人在采购过程中作出最大的努力,来使采购达到最好的效果。不能满足责任和公平性高标准的采购者应被迅速地确认为进行商业活动的不好的合作者。
  当一个项目是国际金融组织资助的时候,通常要有一些额外的要求:
  ●向所有国家,特别是成员国的所有供应商、承包人和咨询者提供公平的机会。
  ●供应商和承包人:通常来自成员国;本国的供应商、投标人或承包人有时被给以优惠,一般是按合同价值的一定百分比(根据世界银行的规定,对于商品合同是15%,对于劳务合同是7.5%);这通常在投招标书中宣布。
  ●对于承包人,常常需要资格审查(在下面会进一步解释)。
  ●对于咨询者来说,常常会拿到一个决定邀请哪些人来竞标的名单(这份名单应该是由采购者制定的,而不是投资机构),这样就可以避免他们在准备过程中作出代价昂贵的努力,因为虽然有很多候选人,但最后只能有一个人能够拿着这份合同;这份名单必须体现地理上的多样性(一个国家不超过2个);可能会鼓励包括更多本国的咨询者,至少是参与工作的一部分;也可能会鼓励在国外和本国的咨询公司之间形成一个组合投标。
  当一个项目是联合国资助的时候,“采购者”在大多数情况下是联合国组织自身。当联合国基本上使用那些与上面描述相似的采购标准的时候,它做出特别的努力来从投资的国家进行采购,但是过去接受过联合国小份额的采购,或在那些联合国掌握了大量的不可改变的采购资金的时候例外。
  这里有一些对每一个采购者都有意义的原则,也是要必须应用的原则;这里也有金融机构(特别是国际发展银行)为了项目的采购和它们贷款和信用之外的财务合同而提出的特殊需要。
  显然,贿赂和腐败不是进行商业活动所必需的部分。经验表明,有许多措施可以被用来抑制腐败的采购行为,如果有希望或有意愿要这样做的话。为了理解在采购中如何更好地对付腐败,应该事先知道它是如何运作的。

          二、腐败是如何在采购过程中运作的

  采购合同涉及一个采购者和一个供货商。他们中的任何一个在采购过程的任何环节中都可能导致各种腐败。
  在得到合同以前,采购者可以:
  ●制定特殊的规范来满足特定的供货商;
  ●限制关于投标机会的信息;
  ●宣布处于紧急状态,作为一个借口在没有竞争的情况下签订一份独立的合同;
  ●打破供货商供货的机密性;
  ●通过不合适的资格审查使潜在的供货商丧失资格;
  ●受贿。
  同时,供货商可以:
  ●串通起来确定价格;
  ●支持歧视性的技术标准;
  ●在评估人的工作中施加不合适的干涉;
  ●行贿。
  最直接的措施就是避免竞争,而通过直接的谈判来设法使合同授予那些想要得到它的投标人。甚至在基于竞争程序的采购体系中,也常常有例外,直接的谈判有时是允许的——在由于灾难或特别紧急的情况下,国家安全受到威胁的情况下,在已经存在的合同基础上产生了另外的需求的情况下,或在只有一个具有能力的供货商的时候,等等。
  并不是所有的一个来源的合同都是腐败的。在一些情况下,直接的合同谈判可能恰恰是最合适的行动方法。然而,如果应该做到的事情实际上没有做到,往往是为了包庇和纵容腐败。
  即使有竞争,仍然有可能产生偏好某一供货商的结果。如果只有很少的人知道投标的机会,竞争就减小了,最后将证明所偏好的投标人会获得胜利。一种策略就是将关于投标机会的通告在一个最小的、最不起眼的信息源上公布,来满足广告的需要,并希望没有人看到它。当然,合作的投标者得到的是第一手信息。
  竞标将通过建立不合适的或不需要的资格审查要求来进一步限制,这样就可以只允许已经选择好的公司来投标。正确地进行资格审查,是保证投标者有一定的经验和能力来实施合同要求的非常合适的程序。然而,如果资格限定的标准是任意的或不合适的,它们会变成一种排除有能力的而只剩下不合格的投标者的机制。
  对于设法通过这些障碍但不受欢迎的投标人,仍然能够通过有效地制定适当的、只适合特定的供货商的措施来消除。使用所偏好的供货商提供的设备的商标和型号有一点过于明显,但是通过要求只有这个偏好的供货商能够满足的特定的尺度、能力和价值不高的设计特征,也能够得到同样的结果。其他竞争者由于无法提供这些与关键性的性能要求没有关系的细节特征,因此被看做在投标中没有作出反应而遭到失败。
  只有当投标的价格直到决出结果所规定的时间都一直保密,合同的竞标才是有效的。一个事先决定结果的简单的方法就是,对于采购者来说,破坏竞标的机密性,给所偏好的供货商一些价格信息使其能够提出一个较低的数字。建立这种机制并不困难,特别是在竞标开始的时候这些竞标者不允许参加的情况下。
  扭曲竞标结果的最后机会是在对所投的标进行评估和比较的时候。正常的操作是,对每一个竞标者如何对竞标文件的要求作出反应进行客观分析,并确定谁是最好的供货商。如果目的是为了操纵结果,使标授予所偏好的竞标者,评估过程提供了几乎无限的机会:如果需要,除非不允许这样做,评估者可以制定一种全新的决定什么是“最好”的标准,并主观地应用它们来得到适当的结果。他们常常在这个过程中,通过制定关于必须满足什么样的要求,以及最后如何作出决定的故意模糊不清的竞标文件来进行协助。
  以上简要地概括了采购者在采购过程中进行腐败活动的方式。如果认为采购者总是有罪的话那就错了;就像常见的那样,他们腐败是由那些供货商造成的,尽管他们可能没有作出充分的抵抗。
  供货商能鼓励采购者通过贿赂和其他激励来采取上面描述的任何措施。另外,他们可能与其他售货商勾结起来决定谁将赢得这个合同,并确定他们的价格,因此——“操纵投标”——同意补偿失标者的损失。这些可能是在采购者完全不知道的情况下进行的,如果进行得很高明,甚至不会引起怀疑,除非它不断地发生。即使在这种情况下,它也可能很难被证实并受到惩罚。
  好戏也不会随着合同的授予而结束,尽管它被普遍认为是一种最容易滋生腐败的环节。最严重的和代价昂贵的腐败可能发生在合同授予之后,在执行阶段。商品或服务的采购者可以:
  ●不去执行质量标准、数量或合同的其他执行标准;
  ●将交付的商品倒卖或个人使用;
  ●要求其他个人利益(旅行、学费、礼物)。
  肆无忌惮的承包人或供货商可能:
  ●将最初在竞标中提出的商品替换为质量低劣的;
  ●伪造质量或标准证书;
  ●多开或少开发票;
  ●向合同监督人行贿。
  如果售货商行贿或提供不切实际的很低的竞标价格来获得这个合同,他们弥补这些开支的机会只有来自合同的执行过程。同样,主动权可能来自任何一方,但是为了它的成功,腐败不但需要对方积极的合作或同谋,还需要任务执行过程中其他人的疏忽。
  肆无忌惮的供货商可能会用低质量的产品代替最初在他们的竞标中被要求或承诺提供的。他们可以在被要求履行合约的时候伪造交付的商品或服务的质量,并向合同监督者进行更多的贿赂来使他忽略这些差异。除了受贿和无法达到质量和执行标准,采购者还可以将交付的商品和服务转移为他们个人使用或倒卖。①
  ①可以考虑传统的礼物交换能不能进行。
               三、接受礼物

  贿赂可以以“礼物”的形式出现,而“礼物”可以采取许多种形式——一顿午餐,一张体育比赛的门票,一块劳力士手表,在一个公..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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