打击国际腐败行为

作者:经济类

  ①本文选自《combating corruption:a review of selected legal aspectsof state practice and major international initiatives》,world bank,1999。原文有3.7万字,这里发表的是该文的节录。
          约翰·布拉德·马斯 弗里茨·海曼

  多年来,人们对腐败现象采取了容忍的态度,要么对它漠然置之,要么怀疑、甚至否认它的存在。但现在,腐败现象已成为一项认真的国际行动所要打击的目标。世界银行、国际货币基金组织和其他国际组织现在正设法限制行贿和其他腐败行为,而这些组织一度对行贿等腐败行为有完全不同的看法。反腐败的努力越来越加强,结果形成了一个改革的运动。迄今,这场运动取得的最重要成果就是经合组织关于打击贿赂外国官员行为的公约。
  这项已于1997年签署、目前正在接受34个国家议会审批的公约将结束美国的孤立状态,因为美国早在1997年就禁止向外国官员行贿。发生在五六个国家的行贿受贿丑闻导致美国通过了打击对外行贿行为法。美国当时希望其他国家也会效仿美国,但这项法律却被人嘲笑为指导思想有误的美国道德主义的体现,因为其他国家的公司继续利用贿赂的办法赢得商业定单。包括德国和法国在内的许多国家甚至容许把行贿的礼金作为营业费用予以扣除。美国还倡议联合国通过一项禁止行贿的条约,但是这一努力失败了。发展中国家仅把拟议中的条约视为打击多国公司的一个机会。
  传统的观点认为,行贿受贿是人类的本性,自古至今一直如此。而且不管怎么说,贪污腐败现象在发达国家还没有达到使国力衰弱的地步。虽然贪污腐败现象在第三世界很普遍,但人们并没有把它的盛行看做是有碍像印度尼西亚、韩国、马来西亚和泰国这样的国家经济高速增长的因素。一些经济学家甚至认为行贿受贿在管制过于严格的社会里是进步的车轮的润滑剂。
  然而,在过去五六年里,人们不再容忍腐败行为了。行贿受贿丑闻的浪潮冲击到了世界的各个地区。在亚洲,印度尼西亚总统苏哈托在汹涌的示威抗议浪潮中下台了,因为他拒绝实行改革,特别是拒绝就他的家族非法从与国家有联系的企业中攫取的巨额财富采取行动。关于腐败的指控在印度总理拉奥和巴基斯坦总理贝·布托败给他们的对手一事上也起到了关键性的作用。在韩国,前总统卢泰愚和全斗焕在他们接受韩国大公司巨额贿赂的消息披露出来后被关进了监狱。在日本,不计其数的政府高级官员和商界领袖在爆出丑闻后辞职。在拉美,受贿指控导致巴西总统科洛尔·德梅洛和委内瑞拉总统卡洛斯·安德烈斯·佩雷斯被弹劾以及厄瓜多尔总统阿夫达拉·布卡拉姆的辞职。在墨西哥,卡洛斯·萨利纳斯总统的声誉由于他兄弟非法聚敛了巨额财富而受到玷污。哥伦比亚总统埃内斯托·桑佩尔虽然没有因他接受毒品卡特尔的贿赂而受弹劾,但他的政治权威因此受到削弱,他的党也在最近的大选中败北。在意大利,米兰地方行政长官提出的受贿指控导致统治意大利长达40多年的整个领导集团被推翻。西班牙首相费利佩·冈萨雷斯之所以下台部分是由于涉及他的内阁成员的受贿丑闻。前比利时国防大臣、北约秘书长维利·克拉斯和捷克总理瓦茨拉夫·克劳斯的辞职也是由受贿指控弓!起的。去年,扎伊尔总统蒙博托被推翻,原因就是民众对他的涉及数十亿美元资金的腐败行为不满。
  上述例子尽管并不完全,但却表明了一个世界性的现象。
  人们越来越不能容忍腐败行为是若干政治压力和经济压力共同作用的结果。在冷战结束的时代,政府运作更加开放,新闻采访更加自由,检察官和法官更加独立。正如涉及欧洲。亚洲和南美洲的高级官员们的一系列腐败丑闻所显示的那样,腐败行为现在很难隐藏。在经济战线,腐败行为阻碍了投资的增长和经济的正常运转,这种情况在俄罗斯、非洲和东欧非常明显。随着全球经济的增长,企业界领袖日益认识到,共同的、道义上站得住脚的规则是必不可少的。
  最重要的是,人们认识到,腐败是民主过渡、市场经济和社会发展的一个主要障碍。公民们在利用抗议活动、选举以及文明社会的各种机制要求改革。表明文明社会正在起作用的一个突出例子就是透明国际。这个反腐败组织短短5年内已在70多个国家建立起分支机构,而且正在与世界银行和经合组织密切合作。透明国际发表一份年度指数,就各个国家的腐败状况逐一作出评价。它还推出一系列的反腐败计划,其内容涉及采购改革、防止假公济私行为规则和信息自由法。该组织改变了公众的看法,使经合组织的反腐败公约得到公众的支持。
  经合组织是消除国际腐败行为的供应一方即行贿行为的理想论坛,因为几乎所有重要的国际公司的总部都设在经合组织的成员国。经合组织的反腐败公约为建立国际反腐败体制打下了一个基础。该公约禁止向外国立法、行政和司法部门的官员行贿,无论这些官员是任命的,还是经选举产生的。该公约也适用于政府控制的公司和国际组织的官员。该公约不仅禁止通过行贿的手段取得定单,而且禁止在像环保许可证、税务和海关这样的管理程序和司法程序中行贿。该公约要求制定严厉的惩罚措施;建立会计和审计制度,以防止账外账户;相互提供法律授助,包括引渡。
  同通过多边谈判达成的任何协议一样,上述公约也有其不足之处。其一是它未能禁止对外国政党、政党官员和候选人的不适当赞助。经合组织的反行贿工作小组目前正在研讨这个问题,以便在1999年采取新的行动。今后可以在这一方面或那一方面作出改进,但各国议会不能因此而推迟审批该公约的时间。德国和法国已经表示,一旦该公约准备就绪,它们就会终止向外国官员行贿减税的做法(丹麦、挪威、波兰和荷兰已经采取这一步骤)。就经合组织而言,它将设法让其他非经合组织国家也遵守这一公约。1998年年底,很可能会有足够多的国家签署该公约并使之生效。虽然这将是一个伟大的成就,但还需要采取两个步骤使该公约产生实际影响:一是各国议会必须立法使该公约的条款成为各国有约束力的法律,二是必须制定出各项旨在执行反腐败法律的计划。
  直到不久前,世界银行和其他国际金融机构还很少注意腐败问题。显然,它们认为这是个政治问题,超出了它们的权限范围。在世界银行,随着詹姆斯·沃尔芬森于1995年被任命为行长,人们的态度开始发生变化。他在那年年会上的讲话提到腐败问题,这是世行行长首次在讲话中谈及腐败问题。在1996年的会议上,沃尔芬森把打击行贿当作一项当务之急。他邀请透明国际组织帮助该行制定反腐败战略。1997年,世界银行采纳了一项全面的计划,其中包括有力的监控措施,以防人们为得到世界银行资助的项目而行贿,并向各国政府提供援助,以促进改革。其他国际金融机构也发生类似的变化。国际货币基金组织现在不仅和以往一样关注货币和金融政策,而且还强调加强透明度并采取其他限制腐败行为的步骤的必要性。美洲开发银行、欧洲开发银行和亚洲开发银行也都仿效世界银行的做法对它们资助的项目采取了更加严格的监控措施。非洲问题全球联盟已把打击贪污腐败作为它在1998年的当务之急。
  美洲国家反腐败公约是1996年3月通过的。在公约上签字的国家已有26个,但批准它的只有10个。随着创立西半球自由贸易区的努力搁浅,人们对该公约的兴趣也淡薄了。但由于国会恢复了总统在谈判贸易条约时所必须的快速处理权,人们有可能恢复对该公约的兴趣。另一件有益于反腐败努力的事情是,美洲国家组织建立了一个类似经合组织的反行贿工作小组的机构,以便对反腐败行动提供专业支持并由西半球国家监督反腐败工作的进展。
  总部设在巴黎的国际商会在鼓励国际企业界积极与腐败行为作斗争方面发挥着重要作用。该商会的重点是加强各公司的自律计划。由来自十多个国家的一批律师、经理和学者拟定的《反敲诈、反行贿行为准则》已于1996年公布。该准则直截了当地处理向分销商和其他中间商付费,商业招待和送礼,以及政治捐款等问题。它们不仅涉及向政府官员行贿,而且涉及私营部门内部的行贿受贿问题。该商会还在准备一本手册,它将帮助各公司执行该商会的行为准则,并恪守经合组织的公约。
  经合组织的反腐败公约和更多地采用公司行为准则将会减少造成国际腐败现象的供应一方的行贿行为。但需求一方即政府官员的勒索和其他形式的腐败行为却更难予以有效的打击。每个国家都有禁止官员接受贿赂的法律,但当高级官员也腐败的时候,这样的法律就很难执行了。世界银行、国际货币基金组织、透明国际以及其他组织都在制定促使政府的运作更加透明的计划以及其他一些旨在与需求一方的腐败行为作斗争的措施。通过限制对外国官员的行贿行为,工业化国家关于打击需求一方的腐败行为的建议在发展中国家看来将更加可以信赖。
  尽管过去5年的成果是引人注目的,但这只是漫长而艰巨的努力的开始。虽然人们普遍支持对腐败行为采取行动,但盘根错节的利益集团反对改革。通过腐败行为受益的是权势阶层——高级官员、资本雄厚的大公司和人数众多的中间商。
  无论在什么地方,只要腐败已成为一种生活方式,就有必要实行彻底的变革。仅仅扔掉几个烂苹果是不够的。使一种腐败的制度保持运转,要求行贿者和受贿者都具有专门的技巧。诚实的制度要求有不同的技巧。这就要求起用新人,必须制定出新的刺激措施和监控手段,以加强廉政并惩治腐败。
  虽然谁也不会为腐败现象辩护,但它的受益者会利用拖延的手段冲淡公众和媒体的兴趣。他们还会利用修正案使反腐败的法律变得不起作用或是无法执行。为了挫败他们的这些策略,坚持不懈和公众的支持是必不可少的。在过去5年中,认为腐败的代价高得无法容忍的观点已开始占上风。今后5年的最大任务是通过取得明显的成果来确保公众继续支持反腐败的斗争。
  现在,反腐败斗争取得胜利的可能性越来越大,因为过去5年揭露出的事实表明,腐败的制度不仅不公正,而且天生就不稳定。由于行贿行为是秘密进行的,正常的制衡制度就起不了作用,而没有制衡制度的约束,腐败行为就会失控。
  尽管没有根除腐败行为的灵丹妙葯,但各种改革措施将会相互作用和相互支持。由于经合组织的公约使向外国官员行贿成为一种罪行,它将会加强旨在终止对这种行为减税的做法的努力。该公约将促使经合组织国家的公司制定实施计划,就像打击对外行贿行为法通过后美国公司所做的那样。公司的自我管制将大大加强政府的反行贿法的效果。它还将加强世界银行的反行贿行为的努力。如果外国公司比较普遍地采纳旨在实施经合组织公约的计划,世界银行和其他国际机构就能够坚持把这样的计划作为公司竞投重大的采购项目的条件。
  在冷战后的世界里,有很多因素使人们对责任制的要求更加迫切了。这些因素包括:新闻调查的普及,社会公众关心并揭露执政党的腐败行为,检察官和法官更加独立,加强了对检举人的保护,公司加强了管理,全球经济的扩展增加了对国际审计标准的需求。这些事态发展加强了反腐败运动,也增大了实行持久的改革的可能性。

                         (编译:白振义)

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