反腐败的预防性措施

作者:经济类


            ——国际反腐败法规研究①
  ①每一个学科都使用它们自己的参数来定义腐败。经济学家倾向于从需求和供给,或从市场的角度定义腐败;政治学家倾向于将它定义为与权力的行使和外界对政府官员的影响相联系;社会学家用对社会接受的任务和福利的标准的违反代表腐败的社会关系。类似的,虽然一个政府行政官员可能更加关心官僚腐败,而商业机构仅仅将腐败看做是一个贸易和投资政策的问题。
                帕达·艾玛

  根据牛津英语词典,“腐败”可能以多种方式发生,它可以以破坏或分解任何物体的方式影响“物理属性”,尤其是以分解或瓦解的方式,并伴随着产生了不健康的和令人讨厌的物质;它可以影响“道德”,通过“扭曲”或“破坏”政府职能履行中的诚实,以贿赂、偏袒的方式,或以腐败行为的使用和存在的方式,影响政府职能。“腐败”从第二个含义上讲,是在所有社会都能发现的一种现象,不管是发达国家还是发展中国家。它的有害的和腐蚀性的影响是无限的,但是在发展中国家,被认为是腐败的行为比在发达国家具有更大的危害性。在许多这样的社会中,腐败要付出巨大的经济代价,它扭曲了自由市场的运作,减缓了经济发展,并且破坏了组织和政府机构提供社会所需要的公共服务的能力。腐败还提高了贫困的发生率。人们认为,在很多社会中,尤其是在发展中国家,腐败是使新近产生的富裕阶层发展的机制。腐败对于发展中国家的经济发展,以及对于发达国家的生活都有着巨大的影响,因此已经成为许多学术著作和论文的主题,尤其是在近些年。
  没有一个国家,无论是富裕的还是贫穷的,能够宣称自己是完全清廉的。在西欧,就像在日本和美国一样,日报上的大量案件说明,每一个社会,不管它是多么的发达,对于腐败来说,其抵御力却是那么的脆弱。就各个国家腐败的主观感受而言,富国和穷国惟一的区别只是一个程度问题(见表1)。
        “腐败”和“腐败行为”的定义在各个国家都不同。①世界银行和其他多边组织把它定义为‘为了私人目的而滥用公共权力”。它涉及公务员违反公务职责的要求,作为对执行或忽略某一行为的报酬,寻求或索取一个承诺,或者收受礼物或其他任何好处。它也可能涉及到公务员对于应属于或应付给公共财政的钱财进行勒索或贪污。腐败也可能在政治领域发生,政治献金被送给政党或政治人物,以便当他们获得权力的时候,为了捐献者的利益,能够采取令其满意的决定和行动。②最近,洗钱的罪行已经被加入到被认定为腐败行为的不断增加的行为名单中。洗钱被包括进来,是因为它涉及了被设计来遮掩那些用在经济系统中的现金来源的行为,这些基金的大部分来源于非法活动,它不仅仅涉及到贩毒,还有腐败和其他罪行。
  ①根据专家研究,有三种形式的腐败:共谋的(涉及同给予者和接受者计划好的合谋),勒索的(暗示一些机构从敏感的受害人那里强迫索要贿赂或其他好处),以及预先的(涉及预期到受欢迎的行动或决定时,支付贿赂或赠送礼物)。
  ②根据专家研究,有三种形式的腐败:共谋的(涉及同给予者和接受者计划好的合谋),勒索的(暗示一些机构从敏感的受害人那里强迫索要贿赂或其他好处),以及预先的(涉及预期到受欢迎的行动或决定时,支付贿赂或赠送礼物)。
  关于腐败的讨论的基本因素是,腐败所存在的法律和司法框架,以及该框架如何能够导致腐败的灭亡。世界上所有的法律体系都包括了一些法律,有时还有一些机构,这些法律和机构的目标是阻止腐败行为的增加,这样,分析或减少腐败的任何努力都必须包括对一个国家法律和司法体系的明确理解。

  从国内的观点看,存在着两个分离的但又是相互补充的反腐败的方面。第一个方面包括良好行为的一系列积极的规则和标准(行为准则、宣言、声明),这有助于建立一个没有腐败的社会(预防措施)。第二个方面包括适当的反腐败法律(一般的或特别的法律法令),它的目的是提供适当的补救措施,包括犯罪的制裁和惩罚、程序性规则以及所需要的组织机制,与已经发生的腐败行为作斗争(补救措施)。第一个方面在事前处理腐败,第二个方面在事后处理腐败。绝大多数国家综合采用这两种方法。
  另外,从20世纪70年代以来,国际社会已经开始担心,腐败对于国家发展规划和世界经济的消极影响。从那时起,一些约束性和非约束性协议已经被用来指导国家的行动,促进国际合作,并且为反腐败斗争提供支持。
  在不同的国家,与腐败作斗争所需要的法律体系是不同的。一个国家应该选择与他们的经济、文化和社会政治环境最适合的法律体系。一些国家通过体现在该国宪法中的一般的规定和原则,甚至通过不具有法律强制力的非正式的行为规范,间接地与腐败作斗争。一些国家试图更加直接地控制腐败,他们使用实际的法律资源来规范人们行为中易于产生腐败的领域。因为,腐败行为可以在各种情况下发生,并需要各种响应。绝大多数国家试图通过使用所有这些方法的组合来抑制腐败。最终,根据政治意图,所认定的腐败行为的性质和特征,以及它们对社会影响的不同,各国的选择是不同的。
  预防措施的基本目的是打消腐败行为的念头,并确保私人的和政府的行为在一个没有腐败的环境中得到实施和开展。这种方法部分地依靠建立在习惯、传统或软性法律基础上的含蓄的或间接的技术,并且部分地依靠建立在实际的法律基础上的明确的技术,包括采购、竞选捐助和财政管理规则。

               一、间接的技术

  在此所讨论的与腐败作斗争的间接技术是那些分别附属于国家约束、领导法规、财产申报、行为法规和媒体作用的技术。

  1.国家约束
  一个国家发展的程度不仅仅是健全的经济政策的结果,也是政治领袖、政府官员和公民遵守法律、法规和制度的结果,除此以外,还是遵循行为规范的结果。一个守法的公民更可能存在于这样一个国家,在那里,政府官员不仅称职,而且公正无私,不具有掠夺性;在那里,盛行公务透明,明确各自应负的责任。在官员腐败的国家里,遵纪守法很少是公民们的最佳策略,因为行贿和非法行为能产生更高的回报。猖獗的腐败会削弱国家组织和政府的合法性基础。当一个政府官员追求他自己的利益,而不考虑到与他的公共职责相关的利益时,政府实体之间的权力平衡和政府与社会之间的平衡会被极大地破坏。如果一般人认为政府官员没有被他们的公共职责所制约,他们就很可能不遵守社会的法律。在这样的情况下,反复地阐明法律规则的优势,并且更加直接地表明在最高层与腐败作斗争的必要性就非常重要了,因为腐败是使法律规则动摇的根本性原因之一。
  一些国家已经试图在他们最关键的法律文件中,清楚地阐明他们与腐败作斗争的意愿。例如,加纳第四共和国(1992)的宪法,公开地宣称“本政府将采取措施根除腐败行为和权力的滥用”。根除腐败,成了写入宪法中的公民义务。为此目的,尼泊尔的宪法特别提出,建立一个委员会来调查权力的滥用。乌干达的1995年宪法还收录了一篇关于应尽义务的文章。它强调指出,所有的政府官员是基于人民的信任才被选举出来的,所有被置于领导和责任岗位的人在他们的工作中都要对人民负责;并且最终,所有的法律手段都要被用来揭发、斗争并根除那些占据着政治和其他公共权力的人所进行的腐败行为和权力的滥用或误用。大多数发达国家的宪法并不具有相似的规定,对腐败行为的控制留在立法框架中颁布其他法律来解决。
  发达国家在他们与腐败的斗争中,已经相对地成功了,尽管他们没有特别的、系统的法律规定。而发展中国家已经有了这样的规定,这些规定试图阐明他们与腐败作斗争的解决方法,然而,迄今为止,这些并没有产生明显的效果。的确,在那些腐败成为普遍现象并且一般化了,以及与腐败作斗争的组织仍然处于萌芽状态——或者根本不存在——的国家,通过重要的法律文件的颁布,例如宪法,主张国家诚实、国家清廉和国家约束的规范对于根除腐败起到了有价值的贡献。至少它说明了,该政权是如何认识这个与道德和与发展相关的问题的。

  2.领导法规
  在预防腐败或与腐败作斗争的努力中,国家政治领袖的作用和行为是至关重要的。最高领导者应该为政府的体系设定一个基调,这个体系应该是透明的,并且愿意遵守这个基调。采用这种方法是由政府的政策来保障的,在一些国家也与宪法的或法律的手段相结合。领导法规最初起源于非洲国家,它通常包括一系列的规定(写人了系统的或普通的法律或非正式的没有法律强制力的规范),这些规定被认为对于一个国家的反腐败是非常有用的。
  为了使政治领导人(或高级官员)任意处置权的空间最小化,以及致力于解决利益冲突问题,一些非洲国家,例如坦桑尼亚和乌干达,已经采取了要求那里的领导人和官员报告在他们行使职权的过程中潜在的利益冲突的立法。加纳第四共和国宪法(1992)更进一步明确说明了政府官员的行为标准,并且表明政府在预防腐败行为中坚定的立场。
  有些国家,由于各种各样的社会政治原因,它们无法建立一个令人满意的法律框架,并且在那里,政府和社会高层腐败十分猖獗。在那样的国家和环境里,控制腐败倾向的一种方法就是系统地减小公众领导和官员参与腐败行为的动机和机会。在许多国家,涉及到高官、政治领袖的丑闻和阴谋,已经动摇了公众对于多年来政府行事方式的信心。向腐败的控制中加入领导尺度的行为规范,也许有助于普遍地重建对政府的信心。

  3.财产申报
  用来预防腐败的另一项技术就是揭露一个官员已经从腐败中获得的收益(特别是财产上的收益),并且对其来源的合法性进行质询。对于政府(或者在某些情况下的普通的公众)来说,能够对比高级政府官员在任职前后的实际财产价值是非常重要的。财产的申报使得发现这种腐败变得更加容易。
  几个国家已经试图通过利用宪法或其他法律手段来构筑这种财产申报体系,以预防腐败的发生。例如加纳,要求保留公职的人,在取得职务前每四年向审计长提交一份申报,讲明他直接和间接所拥有的资产,所欠的债务。
  1978年,美国在政府法规中引入了道德规范,该法规要求联邦政府中所有三个分支机构的高级政府官员公开财产,并建立了一个政府办公室来监督对这项法律的遵守情况。政府法规中的道德规范条款建立了一种机制,它任命了一个独立的法律顾问来调查和起诉政府高级官员的罪行。
  来自很多国家的证据表明,与财产申报相关的法律已经在书面上出现了,但是很少被严肃地对待。例如,1998年3月,莫桑比克政府签署了一项名为反腐败高级机构的法规草案,但是,国会毫不犹豫地否决了这项草案。1996年,印度根据印度预防腐败法规(1988)的权限,排除了选举产生的代表。这表明在遏制腐败的政治愿望与相关的执行方法之间存在着巨大的差距。现实的教训趋向于指向这样一种情形,即:财产被申报了,但是适当的机制并没有就位来强制执行。
  虽然政府官员应该申报他们财产的要求对它自身的利益有帮助,但在实践中,并没有极大地遏制一个国家中腐败的发生率。只有很少的国家已经建立起了检查提供出来的信息的准确性的机制。在很多国家,亲属关系和家族关系使得确保信息的准确性非常困难。腐败分子总是能够找到某些方式来隐藏他们的非法收入,在保持对收入的实际控制的同时,将收入转移给朋友或亲属。全世界的经验表明,财产申报要求的执行决不是很容易的。我们所知的高级政..(本章未完,请进入下一节继续阅读)..

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